對省管縣財(cái)政體制改革的相關(guān)思考及建議論文
摘 要：本文通過對現(xiàn)行省管縣財(cái)政體制改革的探討，對其相關(guān)優(yōu)勢和存在的問題分別進(jìn)行了闡述，并據(jù)此提出了一些改革的策略和建議，以期可供借鑒或參考。
關(guān)鍵詞：省管縣 財(cái)政體制 改革
一、背景
近年來，國內(nèi)部分省市為了解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，開始推行縣級財(cái)政省級直管制，來充分提高財(cái)政工作的效率，保證財(cái)政資金的及時(shí)到位。就山東而言，自2009年起我省開始實(shí)施省管縣財(cái)政體制試點(diǎn)改革，將包括商河、萊陽、高青、安丘、惠民在內(nèi)的20個(gè)縣或縣級市納入本次改革試點(diǎn)的范圍內(nèi)，并已開始逐步實(shí)施。
相對于傳統(tǒng)的市管縣，省管縣是指省級財(cái)政跨過市一級財(cái)政，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面直接面對縣級財(cái)政開展相關(guān)業(yè)務(wù)的一種財(cái)政管理形態(tài)。這種財(cái)政管理形態(tài)可以充分解決以往市一級對縣級干涉過多，對其省級撥付資金進(jìn)行部分截留，縣級對其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有發(fā)言權(quán)的弊端。除此之外，還可節(jié)約大量的行政成本，提高了行政管理的效率，有效的解決了信息失真發(fā)生的可能性。
二、省管縣財(cái)政體制改革的具體優(yōu)勢
1．提高了財(cái)政資金的使用效率
在省管縣財(cái)政體制改革實(shí)施后，由于市一級中間環(huán)節(jié)的取消，省級財(cái)政可以直接結(jié)算至縣，實(shí)現(xiàn)了市級與縣級財(cái)政主體地位的平等化，從而有效的避免了市一級對省級財(cái)政資金的截留，而通過省級與縣級的直接交流和對話，可充分增強(qiáng)省級對縣級財(cái)政的調(diào)控能力，有效避免了由于存在中間環(huán)節(jié)所導(dǎo)致的信息失真現(xiàn)象的發(fā)生。以山東為例，由于第一批所試點(diǎn)的20個(gè)縣（縣級市）大都屬于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣域，有些甚至為貧困縣，本次試點(diǎn)改革所要解決的首要問題即為財(cái)政資金的撥付。
2．有利于“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展
省管縣財(cái)政體制改革，實(shí)質(zhì)上是在財(cái)政方面對公共資源進(jìn)行重新分配，其目的就是從體制上解決縣級財(cái)政資源不足的問題，使其可以集中財(cái)力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)以及各種社會(huì)事業(yè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、農(nóng)民的人均收入。由于縣級所直接面對的為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，農(nóng)業(yè)問題的解決、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入的提高、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善以及公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，都需縣級財(cái)政直接予以解決，因此從這一點(diǎn)上看其意義重大。在改革后，縣級財(cái)政可以有足夠的資金投向上述領(lǐng)域，極大的推動(dòng)了三農(nóng)問題的解決。
3．促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展
為了充分解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題，必須對其縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，通過更多財(cái)政資金和公共資源的投入，來壯大縣域經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距、維護(hù)城鄉(xiāng)穩(wěn)定。在實(shí)施省管縣財(cái)政體制改革后，省級可通過對其財(cái)政的綜合調(diào)控，加大轉(zhuǎn)移支付力度，來將扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)資金和政策給予充分落實(shí)，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的硬軟件環(huán)境。就縣級而言，其可以充分利用發(fā)展空間擴(kuò)大，權(quán)力使用靈活，財(cái)政資金充裕這一良好機(jī)遇，推進(jìn)自身縣域經(jīng)濟(jì)更好更快的向上發(fā)展。
三、省管縣體制改革所存在的主要問題
從目前國內(nèi)省管縣財(cái)政體制改革實(shí)施的具體模式來看，可具體分為三類，一為全面放權(quán)模式，即省財(cái)政將原來隸屬于市一級的大部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放至縣級，其以浙江為代表；二為區(qū)別對待模式，即改革的對象主要為省內(nèi)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣，通過對其加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金補(bǔ)助力度來扶持其發(fā)展，其以山東為代表；三為穩(wěn)妥漸進(jìn)模式，即由省市先共同對縣級財(cái)政進(jìn)行管理，再予以逐步放權(quán)，其以吉林為代表。雖然這些省市在其改革初期都取得了不錯(cuò)的效果，但是同時(shí)卻也暴露出了一些問題，其主要如下：
1．行政與財(cái)政管理體制的矛盾
從目前來看，已實(shí)施改革的各省市所遭遇的首要問題即為行政與財(cái)政體制存在著固有矛盾，這是由于財(cái)政在實(shí)行省管縣后，相應(yīng)的行政管理體制卻沒有隨之予以改革，依然按照省管市、市管縣這一傳統(tǒng)體制來予以管理，因此使省管縣財(cái)政體制改革的效果大打折扣。例如，實(shí)施省管縣后的縣或縣級市的行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理依然由市級來進(jìn)行管理，明顯超出了其財(cái)權(quán)所能承受的范圍，形成了市級財(cái)權(quán)與其事權(quán)不對稱的現(xiàn)象，這種財(cái)權(quán)的架空將必然會(huì)為今后改革的進(jìn)一步深入留下隱患。
2．市級財(cái)政管理的積極性下降
在實(shí)施省管縣后，市一級不再具有對其改革縣或縣級市財(cái)政的重要管理權(quán)，因此其職能也發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，主要以監(jiān)督檢查、報(bào)表匯總以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主。由于這些職能僅屬于財(cái)政管理的一般權(quán)限，不具有硬性約束的效力，因此其必然會(huì)影響市一級實(shí)施管理的積極性，后者不會(huì)再對省級所出臺(tái)的對縣級增支政策和項(xiàng)目資金予以相應(yīng)的配套。此外，省管縣的實(shí)施還會(huì)使市一級財(cái)政工作的重心予以轉(zhuǎn)移，其極有可能不會(huì)再加大對縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，從而也影響了縣級其他工作的相應(yīng)開展。
3．省級財(cái)政管理總體壓力加大
以山東為例，在實(shí)施省管縣前，省級財(cái)政直接管理的只有十七個(gè)地市，而在此次改革實(shí)施后，省級財(cái)政直接管理的范圍將擴(kuò)大至三十七個(gè)，除了原有的地市之外，還增添了二十個(gè)直接管理的縣（縣級市）。由此可見，省管縣必然會(huì)使省級財(cái)政管理的壓力加大，這不僅表現(xiàn)在財(cái)政工作的強(qiáng)度和難度方面，而且還表現(xiàn)在現(xiàn)有財(cái)政資金的合理分配上。目前縣級政府所存在的突出問題是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，而省管縣的實(shí)施雖然可以初步緩和這一矛盾，但更重要的是中后期的持續(xù)撥付，這無疑又給省級財(cái)政提出了新的'挑戰(zhàn)。
四、省管縣體制改革存在問題的改革建議
1．統(tǒng)一行政與財(cái)政管理體制
在實(shí)施省管縣后，省、市、縣三級政府的行政管理權(quán)限要予以相應(yīng)明確，并努力將地市級財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)移至保證該區(qū)域公共職能發(fā)揮、為其轄區(qū)提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)市、縣兩級行政職權(quán)的合理劃分。對于縣級與財(cái)政相關(guān)的行政管理權(quán)限，市級應(yīng)逐步予以退出，而對于包括縣級在內(nèi)的全市的社會(huì)公共事業(yè)，依然需要在市、縣兩級共同予以分擔(dān)，且市一級還要加大對其的投入力度。此外，市級還應(yīng)負(fù)責(zé)對縣級財(cái)政工作的執(zhí)行質(zhì)量及力度進(jìn)行監(jiān)督檢查，這也是對省級財(cái)政予以協(xié)助的表現(xiàn)。
2．充分理順市、縣兩級關(guān)系
改革后，市級依然要加大對縣級財(cái)政工作的支持力度，對縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行扶持，努力使此次改革的效果落到實(shí)處。雖然原由市級財(cái)政負(fù)責(zé)的對縣級進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理、國庫集中收付、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金補(bǔ)助、貸款資金管理等轉(zhuǎn)由省級財(cái)政負(fù)責(zé)，但是市級財(cái)政依然需要對縣級財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政政策和制度以及綜合性工作進(jìn)行管理，依然需要發(fā)揮其在調(diào)查研究、決策、監(jiān)督等方面的積極作用。長期來看，由于市級仍然是縣級的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，因此上述職責(zé)的履行是必然的，也是可行的。
3．積極完善省以下分稅制度
由于在省管縣后各級政府的職能范圍有所變化，因此必須以政府職能、稅基流動(dòng)性、財(cái)政需要、受益范圍等為依據(jù)，對省、市、縣三級稅收進(jìn)行重新設(shè)置，以合理平衡各級政府之間的關(guān)系。為此，首先應(yīng)將稅基較廣、流動(dòng)性不大、收入穩(wěn)定和有利于征管的稅種作為縣級財(cái)政的主體稅種，以改變目前縣級沒有主體稅種的不利局面。其次，對于省、市、縣之間的共享稅，應(yīng)通過省級財(cái)政根據(jù)各級政府財(cái)力狀況的不同來確定相應(yīng)的分享比例，再予以合理劃分，在必要時(shí)還應(yīng)向市、縣兩級予以傾斜。
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