城市發(fā)展的核心構(gòu)架論文
[摘要] 討論了城市制度的本質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能及我國城市的發(fā)展模式，提出城市制度不完善是我國城市發(fā)展滯后的重要原因；建構(gòu)與轉(zhuǎn)換城市制度是城市發(fā)展進入自覺階段的根本標(biāo)志。我國城市要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，應(yīng)以制度創(chuàng)新為先導(dǎo)。
[關(guān)鍵詞] 城市制度；跨越式發(fā)展；制度先導(dǎo)
一、城市制度：城市發(fā)展的實踐呼喚
我國城市發(fā)展水平嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟增長率，加快城市化與城市現(xiàn)代化對我國拓展發(fā)展空間，提升發(fā)展層次、綜合實力及國際形象都具有重要意義。加快城市化與城市現(xiàn)代化，已成為我國各地區(qū)的重要發(fā)展戰(zhàn)略。
城市作為要素眾多的復(fù)雜系統(tǒng)，人口、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)、管理等諸多方面是以什么為基礎(chǔ)整合，形成良性的城市運行系統(tǒng)？推動發(fā)展城市是綜合性的系統(tǒng)工程，在實踐中應(yīng)該以什么為核心推動城市的發(fā)展？如何保證城市發(fā)展目的與手段的協(xié)調(diào)、合理化？對我國而言，在全球化背景下，歷史文化傳統(tǒng)與經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性決定了我國需要同步推進城市化與城市現(xiàn)代化，而城市化與城市現(xiàn)代化又是城市發(fā)展的兩個階段，那么我們?nèi)绾螀f(xié)調(diào)城市化與城市現(xiàn)代化的關(guān)系，如何實現(xiàn)城市發(fā)展的良性跨越？
這些問題不解決，城市發(fā)展目標(biāo)將是盲目的，城市發(fā)展戰(zhàn)略將是低效的，城市發(fā)展過程將是無序的。從我國城市發(fā)展實踐看，也確實暴露出不少問題。比如，有的地方不注重城市工業(yè)的發(fā)展、改造、升級，忽視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)間的互為基礎(chǔ)、互相支撐，將城市發(fā)展簡單等同于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境改造和城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；有的地區(qū)用變更戶口，將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的方法快速提高人口的城市化率；有的地方用變更行區(qū)劃，將城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為城區(qū)的方法提高其城市化水平；有的地方不能處理好城市發(fā)展中府與市場的關(guān)系，將城市發(fā)展等同于單純的領(lǐng)導(dǎo)決策、府行為；有的地方脫離本地實際，對發(fā)達城市發(fā)展中暴露出的問題缺少反思，盲目照搬較發(fā)達城市的發(fā)展模式。諸多實踐問題進一步說明，科學(xué)認(rèn)識是科學(xué)實踐的先導(dǎo)，對城市本質(zhì)、城市化與城市現(xiàn)代化本質(zhì)的深刻認(rèn)識是正確推動城市發(fā)展必不可少的前提。
筆者認(rèn)為，我國城市發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題都與城市研究中“制度視角”的缺失有關(guān)；城市制度是整合城市諸多要素的核心，城市有序發(fā)展的基礎(chǔ)，也是城市的重要本質(zhì)；能否以制度創(chuàng)新為動力推動社會發(fā)展是衡量社會發(fā)展自覺程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，自覺推動城市制度轉(zhuǎn)換是城市發(fā)展進入自覺階段的根本標(biāo)志；反思城市制度，借助系統(tǒng)方法和哲學(xué)思維全面、深刻地把握城市本質(zhì)，是推動我國城市良性、快速發(fā)展的迫切需要與重要前提。
二 交往規(guī)則：城市制度的本質(zhì)
人們往往把城市化等同于城市人口的相對增加，城市建成區(qū)面積的不斷擴大，或城市相對經(jīng)濟總量的不斷增長。人口、城區(qū)、經(jīng)濟總量無疑是城市化的重要基礎(chǔ)和城市化水平的重要標(biāo)志，但人口、城區(qū)與經(jīng)濟總量只是城市的外延與現(xiàn)象。城市作為一個或地區(qū)的治或經(jīng)濟、文化中心，作為多樣生產(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系的聚集地，代表著一種生活和生存方式，它的基礎(chǔ)是一種制度和規(guī)則。城市發(fā)展史也就是城市制度文明與物質(zhì)文明、精神文明相互作用的辯證發(fā)展史，是人與人、人與自然交往方式和規(guī)則的轉(zhuǎn)換史，及城市制度的轉(zhuǎn)換史。城市制度是城市的深層內(nèi)涵與本質(zhì)。
城市化與城市現(xiàn)代化是近代以來西方城市發(fā)展的兩個階段。工業(yè)革命至二次大戰(zhàn)，是西方發(fā)達的城市化階段。二次大戰(zhàn)后，隨著失業(yè)救助制度、社會福利制度的啟動，西方發(fā)達在經(jīng)歷了一百多年的“充分城市化”以后，開始向城市現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換。發(fā)達產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟總量中比重逐漸上升的過程，市場經(jīng)濟的成熟過程，也就是其城市現(xiàn)代化逐步深化與成熟的過程。人們往往用基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、新興產(chǎn)業(yè)的比重大小、社會公共事業(yè)的發(fā)達程度等作為城市現(xiàn)代化的指標(biāo)，這無疑是正確的。但不應(yīng)忽視的是，以上諸方面的進步都離不開完善、規(guī)范的城市制度的支撐。從本質(zhì)上看，發(fā)達城市現(xiàn)代化成熟的重要標(biāo)志是形成了較完善、合理的城市制度，即完善的市場體制、合理的民主機制與開放、平等的市民交往習(xí)俗的統(tǒng)一。城市制度的成熟與完善是城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。
西方發(fā)達并不是城市發(fā)展的終點。城市化與城市現(xiàn)代化一方面帶來了巨大的社會進步，另一方面也引發(fā)了諸多社會與心理問題。而解決城市發(fā)展過程中諸多問題的重要基礎(chǔ)是反思現(xiàn)有城市制度的不足，建構(gòu)更加完善、合理、人性化的城市制度來引導(dǎo)城市發(fā)展。城市制度的進一步轉(zhuǎn)換、合理化，是城市進一步發(fā)展不可缺少的基礎(chǔ)、條件與保障。
所謂城市制度，是發(fā)展主體在觀念特別是行為實踐中，對城市本質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能、意義、價值等的規(guī)則性確認(rèn)。首先，從一般規(guī)則論看，城市制度也就是城市交往規(guī)則，城市存在與發(fā)展的規(guī)則，城市成員在多層次交往中所形成與體現(xiàn)的規(guī)則，包括以上層建筑為基礎(chǔ)的正式制度（如有關(guān)城市準(zhǔn)入、發(fā)展的法規(guī)）和以市民社會為基礎(chǔ)的非正式制度（如城市居民日常生活中相互交往，對待外來人口等的習(xí)俗、習(xí)慣）。其次，從城市存在的基礎(chǔ)看，城市制度是城市存在的規(guī)則支撐，城市發(fā)展的深層依據(jù)，及城市的深層本質(zhì)。城市代表著一種相對獨特的生產(chǎn)方式、生存方式和交往方式，城市制度是新型生產(chǎn)、生存和交往方式的存在依據(jù)。一定意義上，城市的發(fā)展也就是多極主體多層次交往的不斷擴大、深化與合理化，而規(guī)則即城市制度的不斷合理化是城市有序發(fā)展的根本保障。離開了城市制度，城市就無以存在、無以發(fā)展。第三，從發(fā)展資源看，城市制度是城市發(fā)展的支撐性資源。城市資源是以制度資源為核心的自然資源、經(jīng)濟基礎(chǔ)與文化傳統(tǒng)的統(tǒng)一。沒有城市制度的“調(diào)控”，也就沒有自然環(huán)境、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)等城市資源的合理、有序、高效整合。第四，從城市內(nèi)在結(jié)構(gòu)與發(fā)展動力看，城市制度是城市內(nèi)在結(jié)構(gòu)的靈魂，城市存在與發(fā)展的內(nèi)在動力。生產(chǎn)力—生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)—上層建筑—意識形態(tài)、生產(chǎn)方式—生活方式構(gòu)成了城市的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與動力系統(tǒng)，城市制度內(nèi)存于這個系統(tǒng)的每一方面，是其正常運轉(zhuǎn)的調(diào)控中心和神經(jīng)中樞，合理的城市制度是城市可持續(xù)發(fā)展的根本保障。第五，從文明構(gòu)成看，城市制度是城市文明的重要內(nèi)容。人類交往是物質(zhì)交往、精神交往與規(guī)則交往的統(tǒng)一，規(guī)則交往的不斷合理化構(gòu)成人類的制度文明。城市作為人類交往的產(chǎn)物與場所，是物質(zhì)文明、精神文明、制度文明的統(tǒng)一體。制度是城市的靈魂，城市制度是城市文明的高級形態(tài)，是城市精神、城市文化、城市文明的現(xiàn)實集中體現(xiàn)。第六，從發(fā)展評價標(biāo)準(zhǔn)看，城市制度是衡量城市發(fā)展水平的本質(zhì)參數(shù)。城市化與城市現(xiàn)代化的水平，不僅體現(xiàn)為城市的產(chǎn)業(yè)類型、經(jīng)濟總量、人口數(shù)量，還體現(xiàn)為城市管理的科學(xué)化程度，城市權(quán)力的公共化程度，城市成員日常行為的合理化程度等，而這些方面的整合也就是城市制度的發(fā)展程度，因此城市制度的合理化程度是城市發(fā)展的根本尺度。第七，從發(fā)展自覺程度看，以制度創(chuàng)新為動力推動城市發(fā)展是城市發(fā)展的高級階段。能否以制度創(chuàng)新為動力推動發(fā)展是區(qū)分“自發(fā)發(fā)展”與“自覺發(fā)展”，衡量發(fā)展自覺化程度的重要尺度。城市現(xiàn)代化水平最終體現(xiàn)為城市制度的發(fā)展水平，認(rèn)識城市制度的本質(zhì)，以制度創(chuàng)新為先導(dǎo)推動城市化與城市現(xiàn)代化，是城市發(fā)展的自覺化。
三 正式與非正式規(guī)則：城市制度的內(nèi)容分類
城市制度是城市社會關(guān)系、公共關(guān)系的規(guī)則性確認(rèn)。城市社會生活的多樣性、社會關(guān)系的復(fù)雜性決定了城市制度的復(fù)雜性、多樣性。城市發(fā)展中的每一種社會關(guān)系都對應(yīng)著一種城市制度。從宏觀社會領(lǐng)域看，城市制度有治制度、經(jīng)濟制度、文化制度，或生產(chǎn)制度、生活制度，或生產(chǎn)制度、分配制度、交換制度、流通制度；從城鄉(xiāng)關(guān)系及城市發(fā)展過程看，城市制度包括城市準(zhǔn)入制度、發(fā)展制度、保障制度等；從城市主體需要層次看，城市制度包括生存制度、安全制度、發(fā)展制度、享受制度等；從社會管理角度看，城市制度有工商制度、稅收制度、交通制度、司法制度等；從社會資源構(gòu)成看，城市制度有人口制度、自然資源制度、環(huán)境制度等；從社會實際交往與日常生活看，城市制度則包括工作習(xí)慣、生活習(xí)慣、社會習(xí)俗等。從其它角度還可以對城市制度進行更多樣的分類。這里，我們主要借鑒諾思對正式規(guī)則與非正式規(guī)則的劃分，將以上城市制度分為正式制度與非正式制度兩大類。
所謂正式制度，也就是正式規(guī)則，諾思認(rèn)為，“正式規(guī)則包括治（及司法）規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和合約”。正式制度的特征包括：第一，明確性、可查閱性，即往往以法律、規(guī)章、條例、條約等文字形式存在；第二，權(quán)威性、強制性，即以整體權(quán)力，整體對個體的強制力、約束力為實現(xiàn)基礎(chǔ)，往往以權(quán)為最終保障；第三，整體性，即以維護整體存在及其根本利益為目的。正式制度調(diào)節(jié)和規(guī)范的是關(guān)于某一整體能否持續(xù)存在及其存在性質(zhì)的根本性、決定性社會關(guān)系，而大量的復(fù)雜日常社會關(guān)系則主要由非正式制度來調(diào)節(jié)。
所謂非正式制度，在諾思看來，也就是非正式規(guī)則，“主要由習(xí)俗、慣例、個人行為準(zhǔn)則和社會道德規(guī)范構(gòu)成。正式規(guī)則只是‘冰山的一角’，非正式規(guī)則卻是大量的，并且它的作用不可忽視”。非正式制度的特點包括：第一，日常性、非明確性，即存在、體現(xiàn)于人們的日�，F(xiàn)實交往活動中，大多沒有明確的文字條文可供查閱；第二，自覺性、非強制約束，即非正式制度以個人素質(zhì)、個人道德與行為的自律性作為實現(xiàn)保障；第三，個體性，以個人利益為直接目的。雖然非正式制度也傾向于保障整體的存在與利益，但從主觀意向與實踐結(jié)果看，非正式制度以個體利益為源發(fā)動力與目的。根據(jù)以上特點，我們將以上層建筑（主要是權(quán)）、公共權(quán)力為基礎(chǔ)的城市制度稱之為正式制度，而將以市民社會為基礎(chǔ)的城市制度稱之為非正式制度。
社會實踐中，正式制度與非正式制度互相依存。正式制度以權(quán)、權(quán)力的法制認(rèn)定為自覺產(chǎn)生形式，代表著城市存在與發(fā)展的合法性；非正式制度以市民社會的生活需求、權(quán)利需要為自發(fā)產(chǎn)生形式，代表著城市存在與發(fā)展的合理性。合法性與合理性辯證統(tǒng)一：合法性需要合理性的人文支撐，非正式制度是正式制度產(chǎn)生與實現(xiàn)的基礎(chǔ)，沒有非正式制度的實踐認(rèn)可，正式制度形同虛設(shè)；合理性需要合法性的正式確認(rèn)，正式制度是非正式制度的認(rèn)證機制，非正式制度需要得到正式制度的許可以具有合法性。在一定意義上，可以說，正式制度是社會關(guān)系、公共關(guān)系、城市制度中的原則性、自覺性，非正式制度則是社會關(guān)系、公共關(guān)系、城市制度中的靈活性、自發(fā)性。哈耶克從個體主義方法論與個體自由價值觀出發(fā)，認(rèn)為真正合理、自由的制度、規(guī)則是“自生自發(fā)的秩序”，認(rèn)為從整體主義立場出發(fā)自覺建構(gòu)的制度、秩序都是反自由的。在筆者看來，制度、規(guī)則的產(chǎn)生發(fā)展過程是自覺與自發(fā)的統(tǒng)一，哈耶克絕對對立了制度、規(guī)則建構(gòu)中的自發(fā)與自覺的關(guān)系。離開了整體性、原則性，城市制度、城市發(fā)展將失去秩序與方向，離開了個體性、靈活性，城市制度將失去動力與活力。從城市發(fā)展過程看，正式制度與非正式制度既不斷沖突，又不斷交融、互相轉(zhuǎn)換。非正式制度與正式制度構(gòu)成城市制度的統(tǒng)一體，其內(nèi)在、歷史的沖突與統(tǒng)一構(gòu)成制度發(fā)展的內(nèi)在動力。 四 從選擇到示范：城市制度的功能
城市制度是經(jīng)濟制度、治制度、文化制度、環(huán)境制度、生活制度的統(tǒng)一體。城市制度無所不在，其滲透性使城市制度具有強烈的實踐效應(yīng)，如倫理效應(yīng)、經(jīng)濟效應(yīng)、治效應(yīng)、文化效應(yīng)、生產(chǎn)效應(yīng)、生活效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)等。具體而言，城市制度具有以下功能。
1。選擇與確認(rèn)
不管是正式制度還是非正式制度，城市制度首先都是對多樣城市存在（包括城市形態(tài)、功能、結(jié)構(gòu)、文化、精神及城市人員的行為、意識等）的選擇與確認(rèn)�！皼]有意識到的存在是非存在”，城市制度對城市內(nèi)容進行選擇，并以權(quán)力文本或習(xí)慣、習(xí)俗的方式對這種選擇結(jié)果給予認(rèn)可、明確，使城市特點成為一種在實際交往中可以感知到的明確的現(xiàn)實公共存在。城市制度的選擇、確認(rèn)功能也使城市制度本身成為一種重要的城市存在。城市制度是城市存在的最高級形式，一個城市的根本特點，集中體現(xiàn)于其城市制度，城市制度的明確性、相對穩(wěn)定性為人們認(rèn)識城市提供了根本途徑。認(rèn)識一個城市的最根本方式是認(rèn)識其正式與非正式的城市制度。這也使城市制度具有重要的信息功能。
2。規(guī)范與整合
城市制度的發(fā)展程度表征著一個城市的組織化、秩序化程度。城市制度將無數(shù)的獨立個人，多樣的生產(chǎn)、生活方式，多樣的文化價值觀念，整合為一個有序的城市。沒有城市制度的規(guī)范、整合，也就沒有城市的穩(wěn)定、秩序、一體化，沒有城市的存在與發(fā)展�！吧鐣l(fā)展是有組織的活動”，有序的發(fā)展。完善城市制度是保障城市有序、穩(wěn)定，降低城市交往、發(fā)展成本，推動城市持續(xù)發(fā)展的根本前提。
3。約束與激勵
規(guī)范功能使城市制度成為一種約束機制。城市制度的整體化、秩序化導(dǎo)向，必然對城市成員的多樣行為、多樣意識等具有一定的約束性。城市正式制度通過監(jiān)督、處罰、懲罰，非正式制度通過注視、漠視、窺視、不搭理等形式，對城市制度的無知者、漠視者、挑戰(zhàn)者產(chǎn)生有形或無形的強制約束。城市制度無疑是對城市人員的一種約束。但同時，城市制度也具有激勵功能，是一種激勵機制。城市制度以獎勵、接納等有形或無形方式，對符合城市制度規(guī)范要求的行為進行鼓勵，對城市成員的行為具有明確的導(dǎo)向、拉動作用。正是通過約束與激勵的統(tǒng)一，城市制度才能實現(xiàn)對城市人員行為、意識的選擇與整合，使城市成為一個具有自身特色的統(tǒng)一體。
4。塑形與示范
一個城市的形象不僅體現(xiàn)在其城市建筑、交通、生產(chǎn)生活設(shè)施等“硬環(huán)境”上，更體現(xiàn)于其城市管理、城市精神、市民素質(zhì)等“軟環(huán)境”上。也就是說城市形象是城市經(jīng)濟、城市文化與城市制度的統(tǒng)一體。沒有良好的城市制度也就沒有良好的城市形象，城市制度是城市形象的本質(zhì)與集中體現(xiàn)。建構(gòu)良好城市制度是塑造良好城市形象的根本途徑。合理、良好的城市內(nèi)容通過城市制度來確認(rèn)，不合理的城市內(nèi)容依靠城市制度重構(gòu)，城市形象的建構(gòu)過程是一個以城市制度為核心、動力、靈魂的持續(xù)過程。城市化與城市現(xiàn)代化是一個不斷建構(gòu)、不斷升級的過程。在此過程中，適合社會發(fā)展方向、適合人的多樣全面需要的較發(fā)達城市，對其它地區(qū)具有強烈的示范功能。對于較發(fā)達城市來說，作為城市的根本軟環(huán)境及軟件，作為城市形象的根本，城市制度是城市示范性、推廣性的核心。對于較不發(fā)達城市來說，學(xué)習(xí)先進城市的根本內(nèi)容是學(xué)習(xí)其城市制度。
五 公共權(quán)力與能力本位：城市制度的轉(zhuǎn)換
城市的發(fā)展史，不僅是城市規(guī)模的擴大史，城市經(jīng)濟總量的增加史，城市功能的變遷史，也是城市制度的轉(zhuǎn)換史。城市制度轉(zhuǎn)換的動力來自兩個方面：一是發(fā)展，一是交往。社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)方式的進步，是城市制度轉(zhuǎn)換的內(nèi)在動力。城市制度，作為調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)、生活關(guān)系的規(guī)則，從根本上講，其發(fā)展原動力是一個地區(qū)自身生產(chǎn)力水平的提升、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換。與其它地區(qū)交往的擴大與深化，則是城市制度轉(zhuǎn)換不可缺少的比較動力。其它城市的成功經(jīng)驗或失敗教訓(xùn)，對一個城市的發(fā)展與制度轉(zhuǎn)換都具有重要參照意義。在注重自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)其它與地區(qū)城市發(fā)展經(jīng)驗，避免其發(fā)展失誤，是加快城市發(fā)展，降低城市制度轉(zhuǎn)換成本的重要途徑。
權(quán)力是制度的核心，城市制度轉(zhuǎn)換的根本問題是城市權(quán)力的配置。對城市正式制度而言，城市權(quán)力就是城市的管治權(quán)；對城市非正式制度而言，城市權(quán)力就是一個城市的市民對其它社會成員所具有的優(yōu)勢。權(quán)力的根本問題是“誰擁有權(quán)力，是怎樣獲得的？”反思城市權(quán)力也就是反思：第一，誰擁有對城市的管治權(quán)，獲得這種權(quán)力的基礎(chǔ)與途徑是什么；第二，一個城市的市民以什么為基礎(chǔ)擁有對其它城市或非城市人員的優(yōu)勢（包括心理、話語、行為等）。
關(guān)于第一個方面，我們認(rèn)為，現(xiàn)代城市管治權(quán)力的本質(zhì)是公共權(quán)力，獲得城市權(quán)力的根本途徑是能力。近代以前，權(quán)力主要是少數(shù)人專有的“特權(quán)”。近代以來，啟蒙運動、資產(chǎn)階級革命、世界交往的深化、市場體制的確立，推動了人們權(quán)利意識的覺醒。權(quán)利通過權(quán)力來確認(rèn)、保障，在反思、爭取、確立公民權(quán)利的過程中，人們也不斷對權(quán)力的本質(zhì)進行重新認(rèn)識與定位�，F(xiàn)代社會，權(quán)力的本質(zhì)是人民權(quán)力、公民權(quán)力、公共權(quán)力，逐步形成社會主導(dǎo)權(quán)力觀。也就是說雖然權(quán)力的具體所有、實施部門是特定的`府行機構(gòu)或其授權(quán)單位，但這種機構(gòu)的權(quán)力范圍、實施程序、組成人員等，應(yīng)該首先得到公民的認(rèn)可與信任。公民利益與社會發(fā)展的需要是權(quán)力部門存在的基礎(chǔ)，能力與素質(zhì)是個人能否進入權(quán)力機構(gòu)，成為公共權(quán)力執(zhí)行人員（公務(wù)員）的前提。作為城市正式制度基礎(chǔ)的城市管治權(quán)力，其本質(zhì)也是一種公共權(quán)力，城市管治權(quán)力的范圍、機構(gòu)組成、辦事程序等，必須以公民利益、城市發(fā)展需要為基礎(chǔ)，以公民的普遍認(rèn)可為前提。而具體從事城市管治的人員，必須是以公開、合法途徑進入權(quán)力部門，具有較高能力、素質(zhì)和道德水準(zhǔn)的專業(yè)人員。
關(guān)于第二個方面，我們認(rèn)為，城市居民所具有的排它性權(quán)力正逐漸弱化。在城鄉(xiāng)間、不同城市間發(fā)展差異仍較大的情況下，城市無疑在相當(dāng)程度上代表著先進的生產(chǎn)生活方式、較高的文明程度，但一個城市的發(fā)展程度并不代表這個城市中所有成員的文明程度。從現(xiàn)實準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)看，血緣、地緣等非能力因素是成為城市公民的主要依據(jù)。也就是說，城市居民現(xiàn)有的所謂排它權(quán)力，并不是以能力為本位的。隨著經(jīng)濟文化交往的深化，市場經(jīng)濟的發(fā)展，能力已成為現(xiàn)代城市準(zhǔn)入的根本條件。而城市化進程的加快，城鄉(xiāng)及城市間發(fā)展差異的逐步縮小，將使現(xiàn)有城市居民以傳統(tǒng)方式所具有的排它性權(quán)力逐漸弱化、縮小。當(dāng)然，只要還存在經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的二元化、歷史文化傳統(tǒng)的差異、生產(chǎn)生活方式的差異等，城市公民的這種排它優(yōu)勢、相對權(quán)力還將在一定范圍內(nèi)繼續(xù)存在。但從社會發(fā)展趨勢看，這種非能力本位的權(quán)力正在喪失其存在基礎(chǔ)。
以上兩個方面都說明，公共性是現(xiàn)代城市權(quán)力的本質(zhì)，能力是現(xiàn)代城市權(quán)力的主體基礎(chǔ)，城市權(quán)力的演變趨勢是從“特權(quán)”走向“公共權(quán)力”，從血緣、地緣，即由關(guān)系本位走向“能力本位”。城市制度是城市權(quán)力確認(rèn)和實現(xiàn)的保障。城市權(quán)力的公共化、能力化也就是城市制度的民主化、法制化、人性化。民主、法制、人性是現(xiàn)代城市制度的精神，自由、平等、合理是現(xiàn)代城市制度的原則，公共化、能力化是城市制度轉(zhuǎn)換的方向。 六 跨越與制度先導(dǎo)：我國城市發(fā)展模式
從我國城市發(fā)展現(xiàn)狀看，一方面，城市化和城市現(xiàn)代化程度較低已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸，但消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和提升城市內(nèi)涵都不可能一蹴而就。西方發(fā)達的城市發(fā)展歷程說明，城市發(fā)展是一個逐漸深化的過程，工業(yè)化是城市化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)是城市現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整是漸進的過程。沒有充分城市化也就沒有城市現(xiàn)代化，城市發(fā)展是一個“自然的”漸進過程，需要時間。另一方面，國際競爭日益激烈，我國已不可能有100年左右的時間進行“充分城市化”，再步入城市現(xiàn)代化。以城市現(xiàn)代化引領(lǐng)城市化，同步推進城市化與城市現(xiàn)代化，走有自身特色的跨越式發(fā)展之路，成為推進我國經(jīng)濟與社會發(fā)展，提升綜合國力，加速城市發(fā)展的實踐選擇。
同時，自覺轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，是實現(xiàn)我國城市跨越式發(fā)展的重要前提。一般而言，發(fā)展模式有兩種，一是“要素自發(fā)模式”，即在交往不充分狀態(tài)下，通過發(fā)展要素自發(fā)實現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)調(diào)整，并最終產(chǎn)生新的制度文明；一是“制度先導(dǎo)模式”，即在普遍交往狀態(tài)下，自覺地學(xué)習(xí)、創(chuàng)立先進的制度，以新的制度為先導(dǎo)，引導(dǎo)、推進結(jié)構(gòu)與要素的整體躍升�，F(xiàn)代全球化的深化，世界普遍交往的發(fā)展，西方發(fā)達城市化的諸多經(jīng)驗與教訓(xùn)，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的良好態(tài)勢，為我國采取制度先導(dǎo)模式推動城市發(fā)展提供了重要條件與基礎(chǔ)。以制度創(chuàng)新為核心推進我國城市發(fā)展，可以協(xié)調(diào)城市化與城市現(xiàn)代化的沖突與矛盾，降低城市轉(zhuǎn)型成本，減少社會震蕩。因此，制度先導(dǎo)是我國城市跨越式發(fā)展的實踐路徑。
制度先導(dǎo)模式是尊重客觀規(guī)律與注重主體創(chuàng)造的統(tǒng)一。它是一種學(xué)習(xí)的模式，注重對別的發(fā)展主體經(jīng)驗的借鑒；它也是一種反思的模式，注重對其它發(fā)展主體教訓(xùn)的總結(jié)；它還是一種具有強烈主體性的模式，注重對自身文化傳統(tǒng)的繼承；它更是一種創(chuàng)造性的、實踐的模式，注重對實際情況的把握，注重一般性與特殊性的結(jié)合，尤其注重對適合自身發(fā)展需要的具體發(fā)展制度、策略的探索與創(chuàng)新。學(xué)習(xí)西方發(fā)達城市發(fā)展經(jīng)驗，吸取其教訓(xùn)，以此為重要參照建構(gòu)合理的、符合我國發(fā)展階段與文化傳統(tǒng)的城市制度，是減少、回避類似發(fā)達的城市病，加快我國城市發(fā)展的重要途徑。
以制度為先導(dǎo)推進城市發(fā)展并不意味著建立統(tǒng)一、沒有差別的城市制度。任何制度都是歷史的、具體的，、民族、文化歷史傳統(tǒng)不同，城市制度便有差異。世界歷史的發(fā)展過程、全球化的推進過程，是世界普遍進步趨勢與文化多樣性的統(tǒng)一。與全球化的進程相呼應(yīng)，城市制度也是普遍進步趨勢與具體民族性、地區(qū)性、多樣化的統(tǒng)一。從縱向歷史進程看，城市制度處在不斷轉(zhuǎn)換之中，工業(yè)經(jīng)濟背景下的城市制度不同于知識經(jīng)濟背景下的城市制度，計劃體制下的城市制度不同于市場體制下的城市制度；從橫向現(xiàn)實關(guān)系看，美國與日本的城市制度不同，北京與上海的具體城市制度也互有差異，不同與地區(qū)的城市制度具有不同特點；從未來發(fā)展趨勢看，城市制度是城市本質(zhì)與形象的集中體現(xiàn)，城市制度的多樣性將繼續(xù)存在與發(fā)展。統(tǒng)一與多樣并存，在普遍進步中保持自身特色是城市制度轉(zhuǎn)換的重要特征。我國城市發(fā)展落后不僅表現(xiàn)在城市化與城市現(xiàn)代化水平低，也表現(xiàn)在各地區(qū)城市發(fā)展類同，沒有形成多樣的特色城市。對城市制度統(tǒng)一性與多樣性的科學(xué)認(rèn)識則是建構(gòu)多樣特色城市的重要前提。在推進城市制度的轉(zhuǎn)換中，堅持統(tǒng)一性與多樣性的結(jié)合，在保持全國城市制度原則上統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，鼓勵各地區(qū)結(jié)合自身文化傳統(tǒng)建構(gòu)多樣的具體城市制度，是我國城市發(fā)展的重要方向。
城市制度轉(zhuǎn)換是“自然歷史過程”與創(chuàng)造過程的統(tǒng)一。一方面，城市制度發(fā)展有其自身的“自然性”規(guī)律，新城市制度的建構(gòu)以既有城市制度為基礎(chǔ)，不能超越已有城市存在基礎(chǔ)，沒有城市經(jīng)濟基礎(chǔ)與生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換，也就沒有城市制度的轉(zhuǎn)換。另一方面，城市制度的轉(zhuǎn)換又是人的自覺“創(chuàng)造物”。城市制度作為城市存在與運轉(zhuǎn)的規(guī)則，是城市成員共同意志的體現(xiàn)，形成、存在于城市成員行為實踐中。城市成員既可以根據(jù)需要制訂、形成一種城市規(guī)則，也可以用文字或?qū)嶋H行為的方式廢除、懸置不符合需要的城市規(guī)則。
七 結(jié)語
建構(gòu)合理城市制度是市場經(jīng)濟條件下城市健康發(fā)展的需要。經(jīng)營城市，用市場經(jīng)濟手段實現(xiàn)城市發(fā)展公共性與私人性的統(tǒng)一，是現(xiàn)代城市發(fā)展的重要方式。而沒有完善、規(guī)范的城市交往規(guī)則，經(jīng)營城市將失去秩序保障。建構(gòu)合理城市制度也是完善我國市場經(jīng)濟的需要。城市是市場經(jīng)濟的載體，市場經(jīng)濟是規(guī)則經(jīng)濟、制度經(jīng)濟，沒有合理的城市制度也就沒有完善的市場經(jīng)濟。如果說，城市化與城市現(xiàn)代化是社會發(fā)展的必然趨勢，那么，以制度創(chuàng)新推進城市發(fā)展則是城市發(fā)展的根本方向。我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的特殊性，決定了我國城市制度轉(zhuǎn)換的特殊性。農(nóng)業(yè)文明與工業(yè)文明的矛盾、工業(yè)化與后工業(yè)化的矛盾、市場體制與傳統(tǒng)經(jīng)濟運行方式的矛盾、全球化與本土化的矛盾等，都要求我們在以制度為先導(dǎo)推進城市發(fā)展的過程中，既要大膽探索，勇于創(chuàng)新，又要尊重傳統(tǒng)，遵循規(guī)律。應(yīng)充分認(rèn)識我國城市制度轉(zhuǎn)換的特殊性、長期性，在實踐創(chuàng)新中，實現(xiàn)城市發(fā)展?jié)u進與跨越的動態(tài)統(tǒng)一。
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