關(guān)于行政績效的論文
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【內(nèi)容提要】 如何提升公民的社會(huì)主人感、存在幸福感是公共行政面臨的課題。公共行政績效考評(píng)是推進(jìn)公共行政提供優(yōu)良公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最有效的辦法。按照“公民第一,效益至上”現(xiàn)代公共行政管理主旨的要求,在具體操作過程中努力實(shí)現(xiàn)績效考評(píng)的科學(xué)性和社會(huì)性。同時(shí),發(fā)揮績效考評(píng)的激勵(lì)和價(jià)值引導(dǎo)功能,促進(jìn)現(xiàn)代公共行政管理上水平。
【關(guān)鍵詞】 公共行政 績效 考評(píng)
公共行政績效考評(píng)是探討公共管理如何提高工作效率和提升優(yōu)質(zhì)服務(wù),以滿足社會(huì)公眾對(duì)行政責(zé)任心里認(rèn)同的一項(xiàng)評(píng)價(jià)活動(dòng)。該活動(dòng)是“本世紀(jì)最大的也是最重要的管理課題①”,是公共行政運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重要方面,是展現(xiàn)行政效率、引導(dǎo)行政目標(biāo)、完善行政考核辦法的制度設(shè)計(jì)和管理手段。在政府績效考評(píng)發(fā)源地的英國,“績效評(píng)估已經(jīng)成為一種國家制度,主要目的是為了更好地為公眾服務(wù)②”。在現(xiàn)代民主國家,公共行政更加注重民主取向和公共利益、更加注重公共產(chǎn)品質(zhì)量和社會(huì)效益的價(jià)值追求。我們研究和力求落實(shí)“公民第一,效益至上”的績效管理原則和績效示標(biāo)來促進(jìn)公共事務(wù)優(yōu)化,不僅成為公共行政績效考評(píng)的目標(biāo),而且也是管理考核體系的核心內(nèi)容。
一、公共行政績效考評(píng)的意義
我們探討公共行政績效考評(píng),是為了追求公共行政的人本價(jià)值,實(shí)現(xiàn)考評(píng)的設(shè)定目標(biāo),努力做到績效考評(píng)的客觀性、科學(xué)性,使績效考評(píng)的方案實(shí)用、有效。因此,做好公共行政績效考評(píng)不僅具有理論意義,而且具有社會(huì)意義。
在理論方面,通過探索公共行政績效考評(píng)的特征及實(shí)現(xiàn)途徑,我們可以理解現(xiàn)代公共行政治理所具有的系統(tǒng)工程的科學(xué)性和民生工程的社會(huì)性,懂得公共行政歷史發(fā)展的進(jìn)步性和局限性,把握公共行政績效考評(píng)實(shí)現(xiàn)的一般理論途徑,在“公民第一,效益至上”現(xiàn)代公共行政治理主旨引導(dǎo)下,創(chuàng)新設(shè)計(jì)出既有公共服務(wù),又有公共行政;既有公平利益,又有對(duì)話協(xié)商;在考評(píng)上經(jīng)濟(jì)、效率、效益、質(zhì)量及環(huán)境等考查因素和諧發(fā)展的示標(biāo)體系,為實(shí)際操作找出更可行的方案、做出科學(xué)的引導(dǎo)。
在社會(huì)方面,任何理論都有它適用的范圍,不同的理論也有它實(shí)踐的源流,經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等歷史和現(xiàn)實(shí)因素對(duì)理論的影響和交融無不對(duì)理論的現(xiàn)實(shí)功能產(chǎn)生影響。我們以科技哲學(xué)的科技倫理精神賦予績效考評(píng)社會(huì)意義,更好地讓公共行政為公民服務(wù),用科技哲學(xué)的科學(xué)范式把握公共行政服務(wù)的側(cè)重點(diǎn),用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等諸學(xué)科的科技理性和方法來實(shí)現(xiàn)行政績效上水平,使績效考評(píng)的管理更科學(xué)、更實(shí)用。在現(xiàn)實(shí)生活中,“實(shí)行績效考評(píng)有利于轉(zhuǎn)換政府公共管理的理念。在組織內(nèi)部形成濃厚的績效意識(shí),敦促管理者增強(qiáng)對(duì)政府公共項(xiàng)目的責(zé)任感,改進(jìn)政府對(duì)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)傳遞的方法”③,利用科學(xué)的績效考評(píng)方案來推進(jìn)公共行政功能的優(yōu)化和質(zhì)量的提高,從而盡可能地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。
二、公共行政績效考評(píng)的特征
首先,體現(xiàn)系統(tǒng)工程特點(diǎn)的科學(xué)性。依據(jù)科技哲學(xué)對(duì)其他學(xué)科的作用,科技哲學(xué)為績效考評(píng)作為系統(tǒng)工程提供了科學(xué)的方法論。公共行政績效考評(píng)作為管理學(xué)科中行政管理的技術(shù)操作項(xiàng)目,涉及“組織管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié),具有自已的基本信念和理論基礎(chǔ),不是一種技術(shù)而是多項(xiàng)技術(shù)的集合,并且實(shí)際操作中體現(xiàn)自己的特點(diǎn)!雹馨凑照矀サ挠^點(diǎn),績效考評(píng)步驟和相互關(guān)系的模型是戰(zhàn)略規(guī)劃―行動(dòng)計(jì)劃―監(jiān)測反饋―績效評(píng)估―戰(zhàn)略規(guī)劃。從考評(píng)的戰(zhàn)略規(guī)劃開始到下一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃,完成了一個(gè)循環(huán),又開始進(jìn)入另一個(gè)循環(huán)的起點(diǎn),是新方案范式的開端,過程具有螺旋上升的循環(huán)性、工程特征的系統(tǒng)性、環(huán)節(jié)實(shí)施的組織性、績效評(píng)價(jià)的整體性。這一循環(huán)過程不僅需要經(jīng)費(fèi)、人力、制度保障,而且需要社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)信息反饋和社會(huì)效果評(píng)價(jià)。每一過程和環(huán)節(jié),都是建立在系統(tǒng)科學(xué)、組織科學(xué)和工程管理學(xué)基礎(chǔ)之上,力爭做到科學(xué)性。
其次,表現(xiàn)民生工程主題的社會(huì)性!肮竦谝,效益至上”是現(xiàn)代公共行政管理的主旨。當(dāng)下,公共行政已經(jīng)“從追求形式合法轉(zhuǎn)向追求行政績效,努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一,保證行政過程與結(jié)果的正當(dāng)性與可接受性!雹菘冃гu(píng)價(jià)也從過去側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效率過度到既講求節(jié)約行政成本,又講求社會(huì)效益上來,側(cè)重點(diǎn)放在公共行政服務(wù)的效果和質(zhì)量上,不僅形式上、行動(dòng)上民主,而且內(nèi)容上講求的是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)代,公共行政不僅要完成保衛(wèi)國家主權(quán)的任務(wù),而且要保障好公民人權(quán)和民主權(quán)利,維護(hù)好公民人人平等和社會(huì)公正;不僅在經(jīng)濟(jì)職能的.公共產(chǎn)品供給方面實(shí)現(xiàn)制度化、資源配置方面實(shí)現(xiàn)合理化,做到分配公平、調(diào)節(jié)有力、保障穩(wěn)定供給,而且在社會(huì)職能的公共服務(wù)供給方面實(shí)現(xiàn)環(huán)保、公正、有序。績效考評(píng)多涉及公民民主和生計(jì)等公共事務(wù)管理情況的考核和測評(píng),以及以行政機(jī)關(guān)為主體的公共部門在服務(wù)效率和效果方面的評(píng)估和評(píng)價(jià),具有突出的民生特點(diǎn)和社會(huì)性,其公共行政的社會(huì)使命、取向、任務(wù)以及復(fù)雜、綜合程度表現(xiàn)出顯性的民生特點(diǎn)和社會(huì)工程特點(diǎn)。
三、公共行政績效考評(píng)的步驟
公共行政績效考評(píng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,力求科學(xué)、有效,必須首先進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃,然后開展行動(dòng)計(jì)劃,把績效考評(píng)落到實(shí)處,同時(shí)發(fā)揮績效考評(píng)激勵(lì)和診斷作用,提升公共行政服務(wù)水平。在規(guī)劃時(shí)應(yīng)把績效考評(píng)的目標(biāo)講明白、原則講清楚,做到任務(wù)明細(xì)、步驟有序、措施可行、意義突出,然后按照規(guī)劃實(shí)施考評(píng)計(jì)劃。下面將全面展現(xiàn)績效考評(píng)全過程。
第一步,績效考評(píng)組織建設(shè)。即考評(píng)主體的確定和力量部署。對(duì)行政主體來講,因行政設(shè)計(jì)的主體范式不同,考評(píng)主體應(yīng)隨之作出變化。對(duì)公共行政一元主體,可由該主體本身,或主體的上一級(jí)機(jī)構(gòu),或是被委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來考評(píng);對(duì)于公共行政多元主體,因參與公共行政管理的主體多樣、多元,有政權(quán)機(jī)構(gòu)、委托機(jī)關(guān)、民間團(tuán)體、授權(quán)私人,對(duì)他們績效評(píng)價(jià)已不限于授權(quán)機(jī)關(guān),還需要社會(huì)廣泛參與。
多元行政主體的系統(tǒng)性與民生性,要求確定評(píng)價(jià)主體必須客觀、科學(xué),得到社會(huì)認(rèn)可。否則,即便地位合法,在公民心目中得不到認(rèn)可,評(píng)價(jià)的主體也就稱不上公正,F(xiàn)代公共行政管理,績效考評(píng)應(yīng)根據(jù)行政機(jī)構(gòu)階層性和公共管理的內(nèi)容綜合考慮,如果針對(duì)組織內(nèi)部管理需要和工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn),考評(píng)主體應(yīng)有行政機(jī)關(guān)組織本單位的全體公務(wù)人員進(jìn)行考評(píng),或由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)組織下一級(jí)機(jī)關(guān)的全體工作人員進(jìn)行考評(píng)。如果針對(duì)組織外部公共管理與服務(wù)的社會(huì)效果進(jìn)行考評(píng),那么行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)服務(wù)對(duì)象確定考評(píng)的社會(huì)力量,通過有效的考評(píng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),把服務(wù)的社會(huì)對(duì)象組織成為參與績效考評(píng)的廣泛力量。在對(duì)績效考評(píng)時(shí),使評(píng)定主體的力量能夠勝任績效考評(píng)的專業(yè)化、廣泛化,實(shí)現(xiàn)考評(píng)主體和力量分布的科學(xué)化,防止由于考評(píng)主體組織力量薄弱和人為違反隨機(jī)原則對(duì)組織建設(shè)科學(xué)化的影響,從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)主體對(duì)考評(píng)結(jié)果的影響。
第二步,績效示標(biāo)體系設(shè)計(jì)。確定了考評(píng)主體,考核內(nèi)容的設(shè)計(jì)變得尤其重要。其原因是它要實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)激勵(lì)功能,內(nèi)容要反映公共行政目標(biāo),發(fā)揮績效示標(biāo)主旨的引導(dǎo)功能;要考慮評(píng)價(jià)診斷改進(jìn)功能,內(nèi)容要體現(xiàn)公共機(jī)關(guān)的職能,發(fā)展好和利用好績效示標(biāo)的調(diào)整導(dǎo)向;要兼顧評(píng)價(jià)的溝通與民主作風(fēng),內(nèi)容要體現(xiàn)公共管理的社會(huì)環(huán)境,注重績效示標(biāo)的可行性和技術(shù)性。績效示標(biāo)設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、技術(shù)性要求很強(qiáng)的科技項(xiàng)目,服務(wù)于公共行政管理,作用于公共部門對(duì)資源、投入、支出和效果的監(jiān)測和考評(píng)。
因此,現(xiàn)代公共行政績效示標(biāo)的設(shè)計(jì)一定要建立在經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、文化因素和社會(huì)因素全面兼顧的考量基礎(chǔ)上。在經(jīng)濟(jì)因素方面,把經(jīng)濟(jì)與效率納入示標(biāo)設(shè)計(jì),講求成本與投入的比率,激勵(lì)節(jié)約行政成本,提高工作能力和工作效率。如行政成本人均開支、居民人均純收入等。在政治因素方面,把民主與民權(quán)體現(xiàn)到示標(biāo)設(shè)計(jì)中,講求制度政策產(chǎn)品對(duì)公共行政的貢獻(xiàn)。如轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力腐敗率,可從反面監(jiān)測與考評(píng)。在文化因素方面,把文化與文明融入示標(biāo)設(shè)計(jì),因?qū)嵤┕残姓姆妒皆瓌t不同,示標(biāo)設(shè)計(jì)的特點(diǎn)會(huì)不同。如“經(jīng)濟(jì)人”與“行政人”不同的行政文化,嵌入示標(biāo)考評(píng)的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同。前者多突出市場機(jī)制下的平等與經(jīng)濟(jì)利益,忽視了政治利益;后者多強(qiáng)調(diào)法制下的平等和政治社會(huì)地位,彰顯公民“維護(hù)公共利益的道德人”和“公共人人格”。在社會(huì)因素方面,把公平與正義列為示標(biāo)設(shè)計(jì)起點(diǎn),把質(zhì)量和社會(huì)效果指標(biāo)作為考查的內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)的是公共行政服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)滿意度。如社會(huì)福利覆蓋率、社會(huì)治安滿意度等。同時(shí),績效示標(biāo)設(shè)計(jì)要體現(xiàn)歷史性和現(xiàn)代性,用現(xiàn)代公共管理目標(biāo)去引導(dǎo)和激勵(lì)公共行政管理上水平、職能有改進(jìn),用歷史目標(biāo)、現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境來修正和調(diào)整現(xiàn)在的目標(biāo),在績效考評(píng)中,用技術(shù)示標(biāo)溝通、凝聚公共部門。如對(duì)一級(jí)政府年終績效考評(píng),它的績效示標(biāo)體系設(shè)計(jì)要以歷史為基礎(chǔ),根據(jù)時(shí)代需要、職能轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)出考評(píng)示標(biāo)。
第三步,績效考評(píng)目標(biāo)分解。在公共行政績效示標(biāo)體系設(shè)計(jì)好后,相當(dāng)于績效計(jì)劃和公共管理總目標(biāo)制定結(jié)束,下一步落實(shí)的關(guān)鍵就在于考評(píng)目標(biāo)的分解。由于“目標(biāo)分解屬于部門內(nèi)部管理,”⑥因此,考評(píng)目標(biāo)分解應(yīng)在部門內(nèi)部進(jìn)行,以便劃清行政責(zé)任。示標(biāo)設(shè)計(jì)體系是從行政職能與公共服務(wù)的整體方面進(jìn)行考評(píng),而考評(píng)目標(biāo)分解是對(duì)示標(biāo)整體各項(xiàng)目的細(xì)化,是對(duì)績效考評(píng)目標(biāo)可測量的技術(shù)設(shè)計(jì)與責(zé)任劃分?冃Э荚u(píng)目標(biāo)分解不同于定性檔次的測評(píng),而是以可計(jì)算、能量化、分任務(wù)、定責(zé)任人為特征。具體技術(shù)包括績效目標(biāo)、績效測度、績效指標(biāo)、負(fù)責(zé)人四個(gè)方面?冃繕(biāo)是考評(píng)示標(biāo)展現(xiàn)考核項(xiàng)目的內(nèi)容,是制定績效測度的依據(jù)。而績效測度是對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化后的子目標(biāo)。而績效指標(biāo)是對(duì)績效測度考查的數(shù)量表達(dá),它與績效測度一起把績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量度的考評(píng)示標(biāo)。每項(xiàng)績效測度對(duì)應(yīng)一個(gè)公共行政負(fù)責(zé)人,其負(fù)責(zé)人同該績效測度、績效指標(biāo)一起構(gòu)成一個(gè)示標(biāo)項(xiàng)目的任務(wù)分解?冃y度、績效指標(biāo)、績效責(zé)任人分別用來實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的量綱和量化,績效考評(píng)數(shù)據(jù)的收集與記錄以及績效責(zé)任劃分。
第四步,績效過程管理與考評(píng)。根據(jù)管理成果記錄和績效監(jiān)測得到的考評(píng)數(shù)據(jù),判斷績效目標(biāo)是否脫離實(shí)際,以便及時(shí)矯正績效目標(biāo),以及調(diào)整和補(bǔ)充示標(biāo)項(xiàng)目來彌補(bǔ)舊考評(píng)范式和內(nèi)容的欠缺,努力實(shí)現(xiàn)績效考評(píng)的科學(xué)化和合理化。通過績效監(jiān)測和績效測評(píng),完成績效測度的指標(biāo)數(shù)據(jù),然后根據(jù)歷史連續(xù)的績效指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo),判定績效完成情況,是未實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo),還是比歷史攀高。通過對(duì)比,對(duì)績效作出評(píng)價(jià)和分析。
第五步,考評(píng)報(bào)告的信息利用?冃Э荚u(píng)的落腳點(diǎn)是績效考評(píng)信息利用。一般有三種情況,第一種作為績效獎(jiǎng)懲的依據(jù)。這是傳統(tǒng)做法,也是年終機(jī)關(guān)考核表彰先進(jìn),鞭策后進(jìn)的依據(jù)。通常以工資和獎(jiǎng)金來激勵(lì)公共行政效率和效益。第二種作為公共權(quán)力擴(kuò)大的依據(jù)。對(duì)于公共部門,因績效管理有方,績效成果顯著,在考評(píng)激勵(lì)功能下,往往公共部門會(huì)獲得更大的管理自主權(quán),擁有更大的發(fā)展空間,有馬太效應(yīng)。第三種作為診斷與指導(dǎo)的依據(jù)。不僅把考評(píng)信息作為排行榜或榮譽(yù)的依據(jù),而且作為分析績效薄弱點(diǎn)及差距的依據(jù),以便找出問題和導(dǎo)致差距的原因,從而為改進(jìn)公共管理提供針對(duì)性解決辦法。
四、結(jié)論
公共行政的目的是謀取社會(huì)整體利益,以提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和周全的服務(wù)來滿足社會(huì)公共需求,而公共行政績效考評(píng)是敦促行政活動(dòng)按照既定目標(biāo)盡心盡力地履行好管理社會(huì)公共事務(wù)并對(duì)職責(zé)效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)!啊竦谝弧脑瓌t是公共行政的核心原則!雹呷绾翁嵘竦纳鐣(huì)主人感、存在幸福感,是公共行政面臨的課題。公共行政績效考評(píng)是推進(jìn)公共行政提供優(yōu)良公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最有效的辦法。以科技哲學(xué)的致思范式和方法論為指導(dǎo),把績效考評(píng)定位在一項(xiàng)系統(tǒng)工程和民生工程來對(duì)待,在具體操作過程中努力實(shí)現(xiàn)績效考評(píng)的科學(xué)性和社會(huì)性。同時(shí),發(fā)揮績效考評(píng)的激勵(lì)和價(jià)值引導(dǎo)功能,促進(jìn)現(xiàn)代公共行政治理上水平。
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