郊野單元規(guī)劃實施難點與關鍵方法論文
上海作為國際化大都市，正處于高速發(fā)展的關鍵時期，自貿區(qū)的設立、長三角區(qū)域一體化進程加快，上海迎來了新一輪的發(fā)展機遇，但也面臨著土地資源緊缺的壓力。在用地總量上，2013底全市現(xiàn)狀建設用地已接近國務院批準的《上海市土地利用總體規(guī)劃》2020年的規(guī)劃目標[1],若按照以往的新增建設用地增長速度，將提前突破建設用地的“天花板”;在用地效率上，上�，F(xiàn)狀的建設用地地均GDP產出僅為巴黎的1/3、東京的1/9[2],而上海的中心城地均GDP是全市均值的4倍多，土地產出差距主要在郊區(qū)[3].
在郊野地區(qū)，現(xiàn)狀建設用地絕大部分為工業(yè)用地和農民宅基地[4~6],現(xiàn)狀布局零星，基礎設施配套不全，土地利用效率較低；土地權屬和實際使用情況復雜[7],低素質外來人口集聚，導致農村地區(qū)在環(huán)保、安全、社會穩(wěn)定等方面存在一定隱患。尤其是集建區(qū)外的工業(yè)用地絕大部分為高投入、高能耗、高污染、低效和布局零散的工業(yè)項目，給農民生產、生活帶來了很大的影響。在全市郊野地區(qū)開展郊野單元規(guī)劃是保障上�？沙掷m(xù)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的必要手段，也是促進新型城鎮(zhèn)化和新農村建設的重要突破口。
1 郊野單元規(guī)劃核心要點
2012年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局提出“郊野單元規(guī)劃”,以土地綜合整治為平臺，以提升郊野地區(qū)生態(tài)效益和用地效率為首要目標，是對上海郊野地區(qū)開展全覆蓋單元網格化管理的新思路。
郊野單元規(guī)劃一般以鎮(zhèn)域為規(guī)劃編制單元，主要任務是落實總體規(guī)劃要求，整合相關專業(yè)規(guī)劃，依托土地綜合整治平臺，集聚相關政策資源，推進農村地區(qū)現(xiàn)狀低效建設用地減量化，促進建設用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農村經濟發(fā)展，是破解土地資源供需瓶頸、激發(fā)郊區(qū)發(fā)展內生動力、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和美麗鄉(xiāng)村建設、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新途徑。
郊野單元規(guī)劃的定位，其向上承接落實土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃任務要求，向下關注集體經濟組織和農民收入長效增長需求，以集建區(qū)外現(xiàn)狀建設用地減量化為前提，促進集建區(qū)內外土地節(jié)約集約利用、郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善和農業(yè)規(guī)模經營水平提高，指導集建區(qū)外土地綜合整治和各類項目建設，是統(tǒng)籌集建區(qū)外郊野地區(qū)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。
郊野單元規(guī)劃的核心內容，包括以田、水、路、林等農用地和未利用地的.綜合整理、耕地質量建設（含設施農用地布局規(guī)劃等）和高標準基本農田建設等基本內容的農用地（含未利用地）整治[8];通過確定集建區(qū)外現(xiàn)狀建設用地的分類處置方向和新增建設用地的規(guī)模、結構和布局，重點通過對集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農村建設用地、低效工業(yè)用地等進行拆除復墾實現(xiàn)減量化的建設用地整治；通過統(tǒng)籌協(xié)調集建區(qū)外農村建設所涉及的各類專業(yè)規(guī)劃的整合三部分內容[9,10].
2 開展郊野單元規(guī)劃的難點問題
從2012年底開始，上海市規(guī)劃和國土資源管理局分別以嘉北、青西、松南、浦江、長興島5個郊野公園和松江新浜、嘉定江橋、崇明三星等3個處于不同城鎮(zhèn)化進程的郊區(qū)鎮(zhèn)，開展郊野單元規(guī)劃試點探索[11].結合試點郊野單元的規(guī)劃實施，各區(qū)（縣）反映了工作推進的難點：
2.1 資金壓力大
郊野單元規(guī)劃的核心是建設用地減量化。減量化過程中涉及到工業(yè)企業(yè)的搬遷、宅基地歸并及村集體經濟組織的利益補償問題。減量后失去的原有企業(yè)的租金和稅收，主要依靠減量后掛鉤的地塊進行出讓予以反哺，不足部分由項目當?shù)卣袚�。一些級差地租不明顯的鎮(zhèn)出讓地塊效益較低，很難填補失去的效益空缺；且目前享受市級出讓金返還的政策對象只是宅基地，沒有擴大至工業(yè)用地，區(qū)（縣）認為做到資金平衡客觀上存在很大困難。
2.2 街鎮(zhèn)積極性不高
對于減量化工作，市區(qū)兩級層面思想較為統(tǒng)一，但街鎮(zhèn)為實施主體，政策設計對街鎮(zhèn)層面短時間內難以帶來明顯受益，總體積極性不高。街鎮(zhèn)認為減量化推進對集體經濟組織收益影響大，集建區(qū)外建設用地還是以存量工業(yè)用地為主，集建區(qū)外的集體經濟組織的大部分可支配收入來自于這部分土地的經營收益，減量化將極大影響村級經濟的發(fā)展；且街鎮(zhèn)普遍認為減量化后的釋放量不足以彌補經濟收入損失量。
2.3 就業(yè)和社會穩(wěn)定問題
減量化工作前期搬遷安置過程中不確定因素較多，加上搬遷成本較高，時間跨度較長，從而影響整個減量化項目進度推進，尤其是個別減量化項目與市、區(qū)重大項目捆綁實施等其他因素，導致項目進度無法控制。對于原存量工業(yè)用地的職工，就業(yè)問題難以保證；對于農村居民點，減量化工作需要充分尊重當?shù)孛恳粦艟用褚庠�，把握項目推進進度比較困難，對社會穩(wěn)定會帶來一定的隱患。
2.4 形成合力難
減量化工作涉及面廣，涉及到發(fā)改委、農委、綠化市容局、經信委、水務局、旅游局等多個相關部門，需要在各部門支持下共同開展推進。但目前減量化工作的開展仍以規(guī)土部門為主，合力效果不明顯。
3 郊野單元規(guī)劃關鍵途徑
郊野單元規(guī)劃順利推進的關鍵，一是靠大力推進建設用地減量化；二是研究出臺相關配套政策。
3.1 大力推進建設用地減量化
減量化是指對集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設用地進行拆除復墾，以達到現(xiàn)狀低效建設用地減量的整治活動。減量化的對象是集中建設區(qū)范圍（包括集建區(qū)和其他建設用地區(qū)）以外，“二調”底版上的建設用地地類（含工業(yè)用地、農村宅基地以及其他建設用地）。近期減量化工作的重點是對集建區(qū)外高能耗、高污染、低效率的現(xiàn)狀工業(yè)用地（簡稱“198”工業(yè)用地）進行拆除復墾。
通過大力推進減量化，可以實現(xiàn)騰挪土地空間、盤活農村集體土地、壯大集體經濟組織的目標，能夠為上海郊野地區(qū)發(fā)展提供內生動力，讓廣大農民在不改變原來農民身份的同時，均等享受城市建設的成果。
3.2 配套政策創(chuàng)新
針對目前推進過程中的問題，上海市規(guī)劃和國土資源管理局出臺的政策主要著眼于五個方面[12]:
�。�1）類集建區(qū)政策，對低效建設用地減量化建立空間補償機制。具體包括：減量化后給予減量化面積1/3的類集建區(qū)規(guī)劃空間獎勵，同時明確了類集建區(qū)的選址布局原則、用地功能的準建和限制要求；
�。�2）增減掛鉤升級版的指標和資金疊加政策。包括增減掛鉤雙指標騰挪、農村宅基地置換建新出讓地塊市級出讓金返還、放棄類集建區(qū)空間的指標獎勵，以及簡化增減掛鉤相關規(guī)劃的審批流程；
�。�3）類集建區(qū)靈活的土地供應方式政策，利于造血機制形成。如采取定向招拍掛給集體經濟組織或授權區(qū)屬國有公司，或以限定地價、無償或平價提供經營性物業(yè)給實施減量化的集體經濟組織的土地供應方式，為集體經濟組織建立長效“造血機制”;
�。�4）研究適當調整控規(guī)，強化和加速造血功能。包括適當調整已批控詳中的規(guī)劃參數(shù)、用地性質，以產生盡可能多的開發(fā)帶動效益等；
�。�5）建立引逼機制。將年度建設用地減量化計劃和新增建設用地計劃、新增補充耕地計劃一起分解下達到區(qū)縣，將減量化工作考核納入年度計劃管理等。
除此之外，市級也加大了政策聚焦和組合力度：
一是整合產業(yè)、環(huán)保等多部門的政策和資源，以調整促減量。
二是加大對“198”區(qū)域的綜合執(zhí)法和業(yè)態(tài)管理，開展對違法用地和違章建筑的排查，對工商、稅務、環(huán)保、勞動用工等法律法規(guī)要求的企業(yè)加大打擊力度。
三是加大市級資金政策支持力度，緩解減量化前期啟動資金不足的問題。
四是強化區(qū)縣政府責任主體意識，統(tǒng)籌區(qū)縣各方面資源，加大區(qū)（縣）的資金投入和配套政策力度，各區(qū)縣建立農民長效增收機制。
以上的關鍵技術，將有效解決區(qū)縣面臨的問題，為全市更好的推進郊野單元規(guī)劃打下良好基礎。
4 結語
集建區(qū)外建設用地是上海市總建設用地的重要組成部分，郊野地區(qū)是上海未來發(fā)展的主戰(zhàn)場。在“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的方針指導下，郊野單元規(guī)劃評估了既有規(guī)劃，保障了集中建設區(qū)外現(xiàn)狀低效建設用地的減量，優(yōu)化了存量用地的規(guī)模、布局、結構，將存量用地的減少轉化為新增用地流量的增加，進而提高了用地質量。隨著全市郊野單元規(guī)劃的全面鋪開和規(guī)劃實施，郊野單元規(guī)劃作為郊野地區(qū)重要的管理依據(jù)，在規(guī)劃實施和配套政策等方面尚需進一步深化研究。
參考文獻（References）
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