郊野單元規(guī)劃實(shí)施難點(diǎn)與關(guān)鍵方法論文
上海作為國際化大都市，正處于高速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、長三角區(qū)域一體化進(jìn)程加快，上海迎來了新一輪的發(fā)展機(jī)遇，但也面臨著土地資源緊缺的壓力。在用地總量上，2013底全市現(xiàn)狀建設(shè)用地已接近國務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市土地利用總體規(guī)劃》2020年的規(guī)劃目標(biāo)[1],若按照以往的新增建設(shè)用地增長速度，將提前突破建設(shè)用地的“天花板”;在用地效率上，上海現(xiàn)狀的建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出僅為巴黎的1/3、東京的1/9[2],而上海的中心城地均GDP是全市均值的4倍多，土地產(chǎn)出差距主要在郊區(qū)[3].
在郊野地區(qū)，現(xiàn)狀建設(shè)用地絕大部分為工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地[4~6],現(xiàn)狀布局零星，基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，土地利用效率較低；土地權(quán)屬和實(shí)際使用情況復(fù)雜[7],低素質(zhì)外來人口集聚，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)在環(huán)保、安全、社會(huì)穩(wěn)定等方面存在一定隱患。尤其是集建區(qū)外的工業(yè)用地絕大部分為高投入、高能耗、高污染、低效和布局零散的工業(yè)項(xiàng)目，給農(nóng)民生產(chǎn)、生活帶來了很大的影響。在全市郊野地區(qū)開展郊野單元規(guī)劃是保障上�？沙掷m(xù)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必要手段，也是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要突破口。
1 郊野單元規(guī)劃核心要點(diǎn)
2012年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局提出“郊野單元規(guī)劃”,以土地綜合整治為平臺(tái)，以提升郊野地區(qū)生態(tài)效益和用地效率為首要目標(biāo)，是對(duì)上海郊野地區(qū)開展全覆蓋單元網(wǎng)格化管理的新思路。
郊野單元規(guī)劃一般以鎮(zhèn)域?yàn)橐?guī)劃編制單元，主要任務(wù)是落實(shí)總體規(guī)劃要求，整合相關(guān)專業(yè)規(guī)劃，依托土地綜合整治平臺(tái)，集聚相關(guān)政策資源，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，促進(jìn)建設(shè)用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是破解土地資源供需瓶頸、激發(fā)郊區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新途徑。
郊野單元規(guī)劃的定位，其向上承接落實(shí)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃任務(wù)要求，向下關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入長效增長需求，以集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化為前提，促進(jìn)集建區(qū)內(nèi)外土地節(jié)約集約利用、郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平提高，指導(dǎo)集建區(qū)外土地綜合整治和各類項(xiàng)目建設(shè)，是統(tǒng)籌集建區(qū)外郊野地區(qū)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。
郊野單元規(guī)劃的核心內(nèi)容，包括以田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地的.綜合整理、耕地質(zhì)量建設(shè)（含設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃等）和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等基本內(nèi)容的農(nóng)用地（含未利用地）整治[8];通過確定集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的分類處置方向和新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)通過對(duì)集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進(jìn)行拆除復(fù)墾實(shí)現(xiàn)減量化的建設(shè)用地整治；通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集建區(qū)外農(nóng)村建設(shè)所涉及的各類專業(yè)規(guī)劃的整合三部分內(nèi)容[9,10].
2 開展郊野單元規(guī)劃的難點(diǎn)問題
從2012年底開始，上海市規(guī)劃和國土資源管理局分別以嘉北、青西、松南、浦江、長興島5個(gè)郊野公園和松江新浜、嘉定江橋、崇明三星等3個(gè)處于不同城鎮(zhèn)化進(jìn)程的郊區(qū)鎮(zhèn)，開展郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)探索[11].結(jié)合試點(diǎn)郊野單元的規(guī)劃實(shí)施，各區(qū)（縣）反映了工作推進(jìn)的難點(diǎn)：
2.1 資金壓力大
郊野單元規(guī)劃的核心是建設(shè)用地減量化。減量化過程中涉及到工業(yè)企業(yè)的搬遷、宅基地歸并及村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益補(bǔ)償問題。減量后失去的原有企業(yè)的租金和稅收，主要依靠減量后掛鉤的地塊進(jìn)行出讓予以反哺，不足部分由項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣袚?dān)。一些級(jí)差地租不明顯的鎮(zhèn)出讓地塊效益較低，很難填補(bǔ)失去的效益空缺；且目前享受市級(jí)出讓金返還的政策對(duì)象只是宅基地，沒有擴(kuò)大至工業(yè)用地，區(qū)（縣）認(rèn)為做到資金平衡客觀上存在很大困難。
2.2 街鎮(zhèn)積極性不高
對(duì)于減量化工作，市區(qū)兩級(jí)層面思想較為統(tǒng)一，但街鎮(zhèn)為實(shí)施主體，政策設(shè)計(jì)對(duì)街鎮(zhèn)層面短時(shí)間內(nèi)難以帶來明顯受益，總體積極性不高。街鎮(zhèn)認(rèn)為減量化推進(jìn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織收益影響大，集建區(qū)外建設(shè)用地還是以存量工業(yè)用地為主，集建區(qū)外的集體經(jīng)濟(jì)組織的大部分可支配收入來自于這部分土地的經(jīng)營收益，減量化將極大影響村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；且街鎮(zhèn)普遍認(rèn)為減量化后的釋放量不足以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)收入損失量。
2.3 就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定問題
減量化工作前期搬遷安置過程中不確定因素較多，加上搬遷成本較高，時(shí)間跨度較長，從而影響整個(gè)減量化項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)，尤其是個(gè)別減量化項(xiàng)目與市、區(qū)重大項(xiàng)目捆綁實(shí)施等其他因素，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度無法控制。對(duì)于原存量工業(yè)用地的職工，就業(yè)問題難以保證；對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)，減量化工作需要充分尊重當(dāng)?shù)孛恳粦艟用褚庠�，把握�?xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度比較困難，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定會(huì)帶來一定的隱患。
2.4 形成合力難
減量化工作涉及面廣，涉及到發(fā)改委、農(nóng)委、綠化市容局、經(jīng)信委、水務(wù)局、旅游局等多個(gè)相關(guān)部門，需要在各部門支持下共同開展推進(jìn)。但目前減量化工作的開展仍以規(guī)土部門為主，合力效果不明顯。
3 郊野單元規(guī)劃關(guān)鍵途徑
郊野單元規(guī)劃順利推進(jìn)的關(guān)鍵，一是靠大力推進(jìn)建設(shè)用地減量化；二是研究出臺(tái)相關(guān)配套政策。
3.1 大力推進(jìn)建設(shè)用地減量化
減量化是指對(duì)集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾，以達(dá)到現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量的整治活動(dòng)。減量化的對(duì)象是集中建設(shè)區(qū)范圍（包括集建區(qū)和其他建設(shè)用地區(qū)）以外，“二調(diào)”底版上的建設(shè)用地地類（含工業(yè)用地、農(nóng)村宅基地以及其他建設(shè)用地）。近期減量化工作的重點(diǎn)是對(duì)集建區(qū)外高能耗、高污染、低效率的現(xiàn)狀工業(yè)用地（簡稱“198”工業(yè)用地）進(jìn)行拆除復(fù)墾。
通過大力推進(jìn)減量化，可以實(shí)現(xiàn)騰挪土地空間、盤活農(nóng)村集體土地、壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)，能夠?yàn)樯虾＝家暗貐^(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民在不改變?cè)瓉磙r(nóng)民身份的同時(shí)，均等享受城市建設(shè)的成果。
3.2 配套政策創(chuàng)新
針對(duì)目前推進(jìn)過程中的問題，上海市規(guī)劃和國土資源管理局出臺(tái)的政策主要著眼于五個(gè)方面[12]:
�。�1）類集建區(qū)政策，對(duì)低效建設(shè)用地減量化建立空間補(bǔ)償機(jī)制。具體包括：減量化后給予減量化面積1/3的類集建區(qū)規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)明確了類集建區(qū)的選址布局原則、用地功能的準(zhǔn)建和限制要求；
�。�2）增減掛鉤升級(jí)版的指標(biāo)和資金疊加政策。包括增減掛鉤雙指標(biāo)騰挪、農(nóng)村宅基地置換建新出讓地塊市級(jí)出讓金返還、放棄類集建區(qū)空間的指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，以及簡化增減掛鉤相關(guān)規(guī)劃的審批流程；
（3）類集建區(qū)靈活的土地供應(yīng)方式政策，利于造血機(jī)制形成。如采取定向招拍掛給集體經(jīng)濟(jì)組織或授權(quán)區(qū)屬國有公司，或以限定地價(jià)、無償或平價(jià)提供經(jīng)營性物業(yè)給實(shí)施減量化的集體經(jīng)濟(jì)組織的土地供應(yīng)方式，為集體經(jīng)濟(jì)組織建立長效“造血機(jī)制”;
�。�4）研究適當(dāng)調(diào)整控規(guī)，強(qiáng)化和加速造血功能。包括適當(dāng)調(diào)整已批控詳中的規(guī)劃參數(shù)、用地性質(zhì)，以產(chǎn)生盡可能多的開發(fā)帶動(dòng)效益等；
（5）建立引逼機(jī)制。將年度建設(shè)用地減量化計(jì)劃和新增建設(shè)用地計(jì)劃、新增補(bǔ)充耕地計(jì)劃一起分解下達(dá)到區(qū)縣，將減量化工作考核納入年度計(jì)劃管理等。
除此之外，市級(jí)也加大了政策聚焦和組合力度：
一是整合產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等多部門的政策和資源，以調(diào)整促減量。
二是加大對(duì)“198”區(qū)域的綜合執(zhí)法和業(yè)態(tài)管理，開展對(duì)違法用地和違章建筑的排查，對(duì)工商、稅務(wù)、環(huán)保、勞動(dòng)用工等法律法規(guī)要求的企業(yè)加大打擊力度。
三是加大市級(jí)資金政策支持力度，緩解減量化前期啟動(dòng)資金不足的問題。
四是強(qiáng)化區(qū)縣政府責(zé)任主體意識(shí)，統(tǒng)籌區(qū)縣各方面資源，加大區(qū)（縣）的資金投入和配套政策力度，各區(qū)縣建立農(nóng)民長效增收機(jī)制。
以上的關(guān)鍵技術(shù)，將有效解決區(qū)縣面臨的問題，為全市更好的推進(jìn)郊野單元規(guī)劃打下良好基礎(chǔ)。
4 結(jié)語
集建區(qū)外建設(shè)用地是上海市總建設(shè)用地的重要組成部分，郊野地區(qū)是上海未來發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。在“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的方針指導(dǎo)下，郊野單元規(guī)劃評(píng)估了既有規(guī)劃，保障了集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地的減量，優(yōu)化了存量用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)，將存量用地的減少轉(zhuǎn)化為新增用地流量的增加，進(jìn)而提高了用地質(zhì)量。隨著全市郊野單元規(guī)劃的全面鋪開和規(guī)劃實(shí)施，郊野單元規(guī)劃作為郊野地區(qū)重要的管理依據(jù)，在規(guī)劃實(shí)施和配套政策等方面尚需進(jìn)一步深化研究。
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