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行政案件協(xié)調(diào)解決的調(diào)查與思考
盡管《行政訴訟法》沒有把“調(diào)解”作為一種基本結(jié)案方式，但人民法院在審理行政案件的過程中，一直把協(xié)調(diào)當(dāng)作妥善處理行政糾紛的一個重要手段。經(jīng)法院協(xié)調(diào)做工作后被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，甚至成為一些法院行政案件主要的結(jié)案方式。[1]從而似乎出現(xiàn)了立法上明文禁止與實踐中大量運(yùn)用之悖論。那么，這真是一個“悖論”嗎？如果是，悖論原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑問值得我們深入思考和探究。帶著這些疑問，我們對湖南三級法院協(xié)調(diào)解決行政案件的情況進(jìn)行了調(diào)查，揭示行政案件協(xié)調(diào)撤訴的運(yùn)作動因與實踐圖景，在此基礎(chǔ)上有針對性地提出了意見和建議，以期有益于行政審判實踐和協(xié)調(diào)撤訴機(jī)制的完善。
一、法院對行政案件積極協(xié)調(diào)的動因
調(diào)查表明，之所以法院對行政案件熱衷于協(xié)調(diào)，主要有以下四個方面的原因：
其一，建立和諧社會的政策導(dǎo)向。黨中央提出要建立社會主義和諧社會，必然要求在司法審判中盡力用和解的方式來解決當(dāng)事人的爭議，切實達(dá)到定分止?fàn)�、案結(jié)事了的目的，有力促進(jìn)社會和諧。中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》；最高法院也強(qiáng)調(diào)，在審理行政案件中，要按照“堅持合法審查，促進(jìn)執(zhí)法完善，依法規(guī)范撤訴，力求案結(jié)事了”的原則，積極探索行政案件協(xié)調(diào)處理新機(jī)制。[2]這說明協(xié)調(diào)處理行政爭議是黨和政府積極倡導(dǎo)的一種非常重要的解紛方式�！皼]有不可調(diào)和的矛盾”，以協(xié)調(diào)的方式化解行政機(jī)關(guān)與行政相對人的矛盾，對促進(jìn)和諧社會的建立起著非常大的作用。法院有必要在這方面做大膽的探索，不斷積累經(jīng)驗，推進(jìn)行政審判工作進(jìn)一步發(fā)展。
其二，績效考核的壓力，成本收益的考慮。當(dāng)前，各級法院普遍有績效考核制度，對案件的上訴率、執(zhí)結(jié)率、申訴率、上訪率等都有嚴(yán)格的要求。[3]而法院（法官）面對的現(xiàn)實是，隨著我國社會轉(zhuǎn)型和利益格局的調(diào)整，社會矛盾呈現(xiàn)相對復(fù)雜、尖銳的特征，導(dǎo)致上訴率、申訴率、上訪率走高。，全國法院三大訴訟一審的1000多萬案件中，行政案件不到2%，但是行政申訴案件卻占全部申訴案件的18%。湖南法院的情況基本也亦是如此，、、、行政申訴案件所占比重，亦占全部申訴案件的10%以上。申訴上訪案件多，顯然會增加訴訟成本，浪費司法資源，影響工作績效。相反，對行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)，促使被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，能夠使行政糾紛得以化解，真正做到案結(jié)事了。當(dāng)事人的實質(zhì)問題解決了，意味著不會上訴申訴上訪，法院也不用為執(zhí)行傷神，與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系也處理好了，績效指標(biāo)亦好看，一舉多得，何樂不為？
其三，法院解決行政爭議的局限性。法院不是萬能的，其解決糾紛的能力有限。這在行政審判中更為明顯。行政審判只是對具體行政行為的合法性審查，受案范圍有限、審查強(qiáng)度有限、裁判方式也有限，剛性的行政裁判往往難以達(dá)到定紛止?fàn)�、息事寧訴的效果。因為很多情況下，即便是法院判決行政行為違法，撤銷該行政行為，行政糾紛仍沒有得到根本解決。而老百姓打官司是為有效解決問題，而不僅僅為獲得一紙判決書。這種期待從《行政訴訟法》文本上有時是不可欲的。為緩解當(dāng)事人較高的解紛期待與行政審判能力有限之間的矛盾，促使行政糾紛的實質(zhì)性解決，在辦案過程中，法院不僅要考慮法律文本的規(guī)定，而且要考慮執(zhí)政黨的事業(yè)和人民的利益；不僅要解決合法性問題，而且要關(guān)注和保障相對人的合法權(quán)益；不僅要解決案件本身的問題，而且要根據(jù)具體情況作好案外協(xié)調(diào)工作。
其四，訴訟參與人積極響應(yīng)的態(tài)度。法院對行政案件積極協(xié)調(diào)，也得到了絕大多數(shù)訴訟參與人的積極響應(yīng)。受我國“無訟”、“恥訟”等傳統(tǒng)觀念的影響，老百姓不到萬不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解決問題，在法院的主持下進(jìn)行協(xié)調(diào)和解，既可以使自己的利益得到滿足，又不會與行政機(jī)關(guān)關(guān)系搞僵，符合行政相對人的心理需求。同時，協(xié)調(diào)和解也符合行政機(jī)關(guān)的需要。由于長期以來形成的“官本位”思想或多或少存在著，行政主體不愿意參加訴訟，如果在行政訴訟中敗訴，行政機(jī)關(guān)不僅“面子上”過不去，而且還會影響本部門、當(dāng)?shù)卣恼�；即使在行政訴訟中勝訴，原告由于不滿意而進(jìn)行上訪，同樣也會給行政機(jī)關(guān)的正常工作帶來影響。行政主體需要的是穩(wěn)定、和諧的社會環(huán)境，行政機(jī)關(guān)同樣追求高效率和低成本。因此，在合法性和不損害公共利益的前提下，行政機(jī)關(guān)也樂意改變行政行為或同意和解。
二、當(dāng)前法院協(xié)調(diào)處理行政案件的主要做法
1、協(xié)調(diào)的范圍。為避免濫用協(xié)調(diào)權(quán)，影響行政訴訟立法宗旨的實現(xiàn)，不少法院規(guī)定，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件，如限制人身自由等類案件，一律不適用協(xié)調(diào)。除此之外的行政行為，也只有存在一般違法或不合理，通過協(xié)調(diào)可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時，才適用協(xié)調(diào)；對于
完全合法的行政行為以及無效行政行為，不適用協(xié)調(diào)。調(diào)查表明，每個行政案件法院受理后，法官都會積極作雙方的協(xié)調(diào)工作。也就是說，司法實踐中，協(xié)調(diào)的范圍幾乎沒有限制。
2、協(xié)調(diào)的原則。在協(xié)調(diào)的原則方面，比較一致：一是自愿原則，充分尊重雙方當(dāng)事人的意愿，不強(qiáng)迫接受協(xié)調(diào)；二是合法原則，協(xié)調(diào)結(jié)果不違反國家規(guī)定，不得損害國家利益、社會公共利益和第三人合法權(quán)益；三是效率原則，人民法院不得以協(xié)調(diào)為名對案件久拖不決，對當(dāng)事人達(dá)不成和解協(xié)議的，依法及時作出裁判。
3、協(xié)調(diào)的方式�？茖W(xué)的方法是化解矛盾的最好鑰匙。在協(xié)調(diào)工作中，注重從實際上效果出發(fā)，根據(jù)案件具體情況采取不同的方法，通過情理法的共同作用，努力促成和解。這其中運(yùn)用得最多的是多方參與，共同協(xié)調(diào)法。法官根據(jù)案情需要，采取主動邀請地方政府、相關(guān)部門或組織甚至黨委參與協(xié)調(diào)工作的方法，以更好地查清爭議源頭及影響范圍，同時便于講清政策、安定民心。必要時還邀請當(dāng)?shù)赜型�、有影響的人士參與協(xié)調(diào)，用群眾教育群眾的方法，使當(dāng)事人更易于接受法院的意見。對于有訴訟代理人的案件，注意發(fā)揮訴訟代理人熟悉法律以及當(dāng)事人對其信任的優(yōu)勢和作用，從做代理人工作入手促成和解。借助法院以外的力量，不僅可以保障協(xié)調(diào)工作順利進(jìn)行，并能在很大程度上增加和解的成功率。
4、協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)。調(diào)查情況看，法院運(yùn)用協(xié)調(diào)方式化解行政爭議多是將協(xié)調(diào)貫穿于整個行政訴訟的全過程，即從立案開始直至裁判之前，對訴訟中的每一個環(huán)節(jié)都盡量為當(dāng)事人創(chuàng)造協(xié)調(diào)環(huán)境，促成和解，一些法院，征得雙方當(dāng)事人同意協(xié)凋后，中止案件審理，為當(dāng)事人爭取和提供更多的協(xié)調(diào)機(jī)會和時間，還有一些法院將協(xié)調(diào)效果延伸至立案之前、裁判之后。還有法院在判后協(xié)調(diào)，即在裁判之后就雙方履行義務(wù)的內(nèi)容、力式、時限進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過回訪當(dāng)事人，提高公民法制意識，促進(jìn)行政主體依法行政，營造“官民”和諧，取得了較好的法律效果和社會效果。
5、協(xié)調(diào)的結(jié)果。通過協(xié)調(diào)和解結(jié)案的主要方式，是達(dá)成一個和解協(xié)議，記入筆錄，然后依照的是行政訴訟法第五十一條的規(guī)定，由原告申請撤訴，法院裁定準(zhǔn)予撤訴，這是絕大多數(shù)法院采取的結(jié)案方式。實踐中也有其它方式，如由行政機(jī)關(guān)當(dāng)場出具行政協(xié)調(diào)意見書，合議庭直接宣告訴訟程序終結(jié)，這種方式在司法實踐中很少適用。還有，由人民法院出具行政協(xié)調(diào)和解書，由當(dāng)事人在該法律文書上簽字生效，但礙于現(xiàn)行法律的限制，只有極個別法院有所突破。最主要的方式是撤訴。
6、協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行。行政案件當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)調(diào)和解協(xié)議，原告申請撤訴之后，多數(shù)法院并不是一結(jié)案就了之，而是督促協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行，真正做到案結(jié)事了。對于任何一方當(dāng)事人反悔的，設(shè)計了一定的制約措施：被告在和解協(xié)議履行期間已經(jīng)變更或者撤銷原具體行政行為的，原告反悔重新起訴的，根據(jù)法律規(guī)定裁定不予受理；原告撤訴之后，被告拒不履行和解協(xié)議的，一些法院選擇再次組織當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)和解、向被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)出書面司法建議或者向地方黨委人大匯報，督促被告履行協(xié)議。少數(shù)法院對此種情形視為“新的理由”，允許原告重新起訴，作為對原告權(quán)利的救濟(jì)。
三、協(xié)調(diào)成功之案件的基本特點
調(diào)查表明，有以下情形之一的行政案件，通過協(xié)調(diào)，當(dāng)事人撤訴的可能性最大：
�。ㄒ唬┬姓䴔C(jī)關(guān)的行政行為在事實認(rèn)定、法律適用、執(zhí)法程序等方面存在嚴(yán)重問題的案件。這類案件，法院依法完全可以判決撤銷。通過開庭，行政機(jī)關(guān)明白后果。這種情況下，經(jīng)法院做工作，行政機(jī)關(guān)一般會改變其具體行政行為，原告方因此滿意而撤訴。相反，如果被訴行政行為主體合法、事實清楚、程序適當(dāng)、適用法律正確，則協(xié)調(diào)很難。
�。ǘ┰嬉庾R到勝算不大的案件。被訴行政行為僅存在合理性或瑕疵，通過法官釋明做工作，促使原告認(rèn)識到其官司勝算很小或沒有，原告因此申請撤訴。
�。ㄈ┙鉀Q了實際問題的案件。原告起訴的意圖并不是為了合法性而是為了解決實際問題（如履行法定職責(zé)、減少罰款額度、增強(qiáng)補(bǔ)償費用、縮短勞教期限等），這種案件，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，只要解決了實際問題，原告就會撤訴。
�。ㄋ模┟舾行�、群體性案件。因為這類案件影響大、涉及面廣，無論判誰勝訴誰敗訴都可能引起連鎖反應(yīng)，帶來不穩(wěn)定因素，法院只好加大協(xié)調(diào)力度，力促雙方和解。
�。ㄎ澹┓ㄔ弘y以裁判的案件。由于我國現(xiàn)階段行政立法不盡完善，很多情況下行政行為沒有法律依據(jù)，而是基于政策、上級指示或行政目的，法院在審查這些行政行為時也缺乏法律依據(jù)。例如，對申請許可證和執(zhí)照時“符合法定條件”、土地征用中的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”、行政訴訟法規(guī)定的“遲延履行法定職責(zé)”，上述這些都需實體法加以明確，但相當(dāng)多的行政法規(guī)和規(guī)章對此卻語焉不詳，法院無據(jù)審查其合法性。對這種案件加以協(xié)調(diào)顯然是必要的。也正是這類案件，由于行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)大，因此也容易協(xié)調(diào)。
四、現(xiàn)行法律框架下行政案件協(xié)調(diào)工作中存在的問題及困惑
1、協(xié)調(diào)的性質(zhì)。調(diào)查中，相當(dāng)多的法官及行政人員認(rèn)為，從訴訟調(diào)解的本質(zhì)看，行政訴訟中不存在法院主持的，對被訴行政行為合法性問題在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)制。目前法院在行政訴訟中進(jìn)行只是協(xié)調(diào)。也就是在雙方當(dāng)事人之間以及其他相關(guān)各方之章進(jìn)行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動。但也有人認(rèn)為，協(xié)調(diào)的實質(zhì)就是調(diào)解。而行政訴訟法明確規(guī)定行政案件不適用調(diào)解。因此，法院協(xié)調(diào)（調(diào)解）沒有依據(jù)。
2、協(xié)調(diào)和解的表現(xiàn)形式及效力問題。目前，行政案件協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式只有結(jié)果沒有過程。礙于現(xiàn)行行政訴訟法的“束縛”，絕大多數(shù)法院行政案件協(xié)調(diào)都是在不公開的情形下進(jìn)行的，反映在結(jié)果上基本上就是雙方和解，原告撤訴以及隨后的結(jié)案，對于協(xié)調(diào)的過程這部分重頭戲，很多法院都省略了，少數(shù)法院僅記入筆錄，協(xié)調(diào)和解在表現(xiàn)形式上沒有一份正式、公開的法律文書作為載體（如行政案件協(xié)調(diào)書）來記載雙方當(dāng)事人爭議內(nèi)容、爭議焦點、和解內(nèi)容、和解方式等。同時，表現(xiàn)形式的欠缺和非正規(guī)化或多或少地影響了和解協(xié)議的效力，盡管當(dāng)事人雙方達(dá)成的和解協(xié)議是基于自愿，且協(xié)議的內(nèi)容也經(jīng)過合法性審查，但是法院仍然不能將其等同于民事調(diào)解書，賦予其相應(yīng)的法律效力，在法律保護(hù)和救濟(jì)方面呈現(xiàn)“弱化”狀態(tài)。
3、協(xié)調(diào)的范圍。對于可以適用協(xié)調(diào)的行政案件范圍也存在爭議：有人提出行政訴訟需要解決的是行政行為的合法性問題，而對合理性問題則不作評判（行政處罰除外），而現(xiàn)實中大量行政案件是由于合理性問題而訴至法院的，對于此類案件是否屬于可以協(xié)調(diào)的范圍值得商榷，是否有法院審查范圍過寬過泛之嫌以及附隨的法院行政案件受案壓力過重之憂。這一問題又衍生出的另一分歧：主流觀點認(rèn)為行政案件協(xié)調(diào)的范圍應(yīng)該有所限制，但仍有不同觀點認(rèn)為行政訴訟協(xié)調(diào)的案件不受范圍限制，任何性質(zhì)的行政案件均可以協(xié)調(diào)，這是由協(xié)調(diào)本身的性質(zhì)所決定的。即使在贊同協(xié)調(diào)范圍有限性的基礎(chǔ)上，各地法院司法實踐中亦沒有統(tǒng)一的標(biāo)尺，大多處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，能調(diào)則調(diào)，反之則判。
4、協(xié)調(diào)的時限。行政訴訟法對行政案件的審限作出了明確的規(guī)定，這是法律效率價值的體現(xiàn)。但是現(xiàn)實中的行政爭議矛盾尖銳、關(guān)系錯綜復(fù)雜，協(xié)調(diào)較之裁判而言難度相對較大，法院在對行政爭議進(jìn)行審查之后，要針對雙方矛盾的焦點策劃出一個妥善的協(xié)調(diào)方案，往往要召集雙方當(dāng)事人多次進(jìn)行座談，有時還必須給予雙方一定時間的情緒穩(wěn)定期以及抉擇考慮期，遇有不配合的情形，還需借助其他力量協(xié)調(diào)，在確實無法協(xié)調(diào)的情況下，先期的協(xié)調(diào)、斡旋工作甚至將付諸東流。由于協(xié)調(diào)所需時間較長，法律規(guī)定的審限似乎成為了協(xié)調(diào)和解工作的絆腳石。協(xié)調(diào)期限是否可以不計入審限，這又是—個亟待解決的法律問題。
5、協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行。當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議并不是行政協(xié)調(diào)的終點，要真正做到案結(jié)事了，必須是在和解協(xié)議履行完畢之后。司法實踐中，協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行也是一個棘手的問題，由于法律沒有明確認(rèn)可協(xié)調(diào)程序，當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議效力大打折扣，協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，只能依賴自覺履行和法院督促履行，特別是原告撤訴之后，行政機(jī)關(guān)反悔或者拒不履行和解協(xié)議，法院就只能以一些“非強(qiáng)制”的手段督促行政機(jī)關(guān)履行，而另一方面對原告因此而喪失的再次起訴權(quán)利，在救濟(jì)方面還相對滯后，行政協(xié)調(diào)最終的社會效果很難體現(xiàn)出來。
6、協(xié)調(diào)手段和力度的把握。協(xié)凋的內(nèi)容和過程比較抽象，外界直觀感受到的協(xié)調(diào)只是通過結(jié)果來評判的，而對于主持協(xié)調(diào)的法官而言，手段和力度不僅是一門學(xué)問，而且是一門藝術(shù)，很難把握。何時當(dāng)調(diào)，何時當(dāng)判，本身就是一個主觀判斷問題，法官認(rèn)為此案還有協(xié)調(diào)和解的可能，也許在當(dāng)事人看來就是以壓促調(diào)、以誘促調(diào)、以拖壓調(diào)；法官為促成雙方協(xié)調(diào)撤訴而費盡周折，當(dāng)事人可能誤解為“串通一氣”或者有“貓膩”，法院不愿裁判或者不敢裁判。特別是遇有一些第三人參加訴訟的行政案件，法官在協(xié)調(diào)時必須兼顧三方利益，稍有不慎就可能招致非議，司法實踐中的協(xié)調(diào)難，很大程度上就是因此而產(chǎn)生的。
五、評價與展望
上述調(diào)查表明，目前審判實踐中進(jìn)行得如火如荼的行政訴訟協(xié)調(diào)并不是一項法律制度，而是一種訴訟現(xiàn)象，是人民法院為促進(jìn)行政爭議的實質(zhì)解決而采取一種手段（策略），是法院（法官）應(yīng)對內(nèi)（績效考核）外（申訴上訪）壓力、回應(yīng)現(xiàn)實的一種本能反應(yīng)。這與當(dāng)下中國民眾對人民法院的職能定位相契合。人民法院作為一個糾紛處理機(jī)關(guān)和矛盾調(diào)和機(jī)關(guān)的本能反應(yīng)。當(dāng)下的中國，人民法院主要是一個糾紛處理機(jī)關(guān)和矛盾調(diào)和機(jī)關(guān)。在這樣的語境下，行政訴訟中加強(qiáng)協(xié)調(diào)，就成為是行政審判的現(xiàn)實需要，也是人民法院適應(yīng)社會的需要。因為如此，通過協(xié)調(diào)妥善解決行政爭議、化解社會矛盾，就成為共識，得到法院、行政相對人、行政機(jī)關(guān)以及社會公眾的熱烈響應(yīng)和支持。這是中國的現(xiàn)實所決定的。對現(xiàn)實承認(rèn)和尊重，是任何一個唯物主義者的所必須堅持的。
但是，承認(rèn)并尊重現(xiàn)實絕非意味著要放棄司法權(quán)對公平、公正的追求，對合法權(quán)益的保障，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調(diào)，必須是基于司法能動回應(yīng)社會的需要，并堅守維持公民基本權(quán)利的底線。既然是法院的行為，這種行為就需要規(guī)范，避免恣意。
如何規(guī)范協(xié)調(diào)行為，我們認(rèn)為，有兩個因素必須考慮，一是現(xiàn)實，加強(qiáng)協(xié)調(diào)能夠促進(jìn)行政爭議的實質(zhì)解決，滿足現(xiàn)實的需要，因此不能放棄，而應(yīng)積極探索；二是制度，法院是司法機(jī)關(guān)，其一切行為都應(yīng)依法而行，保持克制，而不應(yīng)過于能動。因此，對協(xié)調(diào)解決行政案件這一司法現(xiàn)象（行為）的規(guī)制，須從以下兩個層面入手。
（一）對協(xié)調(diào)工作正確定位
從訴訟基本原理上說，案件能否調(diào)解，基本的前提是當(dāng)事人具有實體上的處分權(quán)，民事案件中之所以能夠適用調(diào)解，就是因為雙方當(dāng)事人有實體上的處分權(quán)。如果沒有處分權(quán)，案件就不存在調(diào)解的余地。行政審判的對象是具體行政行為的合法性，因此，從訴訟調(diào)解的本質(zhì)意義看，行政訴訟中不存在法院主持的、對被訴行政行為合法性問題在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解的機(jī)制。
這也印證了我們調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)，調(diào)查中，絕大多數(shù)行政審判法官及行政人員認(rèn)為，《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定，“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”，說明了法院可以通過協(xié)調(diào)等方式達(dá)到原告撤訴和行政機(jī)關(guān)主動糾錯，從而使行政爭議得到妥善解決的目的。《行政訴訟法》第五十條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，主要是指不能以制作調(diào)解書的方式結(jié)案，并沒有禁止人民法院通過協(xié)調(diào)的方式，在訴訟過程中對各方當(dāng)事人作一些建議、協(xié)調(diào)工作，使各方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，從而解決行政爭議。協(xié)調(diào)并不是訴訟法意義上的調(diào)解。因此，在行政訴訟中協(xié)調(diào)并不違反法律規(guī)定。不存在立法上明文禁止與實踐中大量運(yùn)用之悖論的問題。目前法院在行政案件處理過程中所進(jìn)行的大量協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)的對象不是具體行政行為的合法性，而是如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。這并不是訴訟法意義上的調(diào)解，只是協(xié)調(diào)，也就是在雙方當(dāng)事人之間以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動。
�。ǘ⿲f(xié)調(diào)行為加以規(guī)范
理論與實務(wù)中均有相當(dāng)多的人建議參照民事訴訟，在行政訴訟中引入調(diào)解原則。我們認(rèn)為，這是對協(xié)調(diào)和調(diào)解的誤讀、誤用。協(xié)調(diào)與調(diào)解的區(qū)別在于，協(xié)調(diào)注重過程，而調(diào)解強(qiáng)調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院在案件處理過程中的溝通、說服，而調(diào)解注重的是當(dāng)事人意愿的落實；協(xié)調(diào)注重的是解決問題的方法，而調(diào)解注重的是達(dá)成協(xié)議。在行政訴訟中，如果法律規(guī)定人民法院可以調(diào)解，很可能行政訴訟中就不會再有被告敗訴的判決作出，甚至可以不會有判決作出。當(dāng)依法行政尚未成為行政公務(wù)人員的共識，當(dāng)違法行政行為仍普遍存在時，在行政訴訟中引入“調(diào)解原則”，很有可能導(dǎo)致對行政機(jī)關(guān)違法行政行為的放縱，行政審判的根基——合法性審查原則——將受到重創(chuàng)。在倡導(dǎo)依法行政不久，在剛剛提出建設(shè)服務(wù)型法治政府的中國，如果行政訴訟成為遷就被告行政機(jī)關(guān)的一種工作機(jī)制，則無疑是中國法治的悲哀。
在現(xiàn)行制度的框架下，由于法律自身穩(wěn)定和滯后的特征以及法律修改長期性的程序要求，指望立即對行政訴訟法及其司法解釋作出修改并不現(xiàn)實。但這些年來的探索還是為規(guī)范協(xié)調(diào)行為提供了諸多有價值的東西。我們認(rèn)為，在修改行政訴訟法時，仍應(yīng)堅持行政案件不適用調(diào)解的原則，不能規(guī)定“人民法院審理行政案件，可以依法調(diào)解”。但是，考慮到行政訴訟的主要目的之一在于解決糾紛，審判過程中，協(xié)調(diào)行政糾紛的解決方式在司法實踐中是必要的，也是可行的，可以規(guī)定“人民法院在審理行政案件過程中，可以根據(jù)自愿、合法的原則，對該行政糾紛的解決方法進(jìn)行協(xié)調(diào)”。同時，還應(yīng)規(guī)定，“當(dāng)事人達(dá)成或選擇的糾紛解決方式不得違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定”。從而構(gòu)建起有中國特色的行政訴訟協(xié)調(diào)制度。
這其中，尤其是要強(qiáng)調(diào)人民法院對行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)過程中應(yīng)遵循的基本原則。行政訴訟協(xié)調(diào)的基本原則，我們認(rèn)為有三個：
第一，合法性原則。人民法院組織協(xié)調(diào)，不得違反國家的法律規(guī)定，不得損害國家、集體和社會公共利益。①協(xié)調(diào)程序要合法。行政訴訟協(xié)調(diào)程序可借鑒民事調(diào)解的程序，在協(xié)調(diào)程序的起動階段，可以由當(dāng)事人一方或各方提出協(xié)調(diào)申請，也可以由合議庭提出協(xié)調(diào)建議，但只有在當(dāng)事人各方均同意并由法院主導(dǎo)的情況下，方可進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)程序。②協(xié)調(diào)內(nèi)容要合法。人民法院進(jìn)行協(xié)凋，協(xié)調(diào)內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)柞，不能以損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益為代價，不得違背善良風(fēng)俗和社會公共道德。③協(xié)調(diào)的方法要合法。以當(dāng)遵循當(dāng)事人訴訟地位平等的原則，注重保護(hù)相對人的實際利益，不得采用“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以勸壓調(diào)”、“以誘促調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等方式強(qiáng)迫任何一方接受協(xié)調(diào)。
第二，自愿原則。人民法院組織協(xié)調(diào)工作，要充分尊重當(dāng)事人意愿，允分保障當(dāng)事人在意思表達(dá)自由、真實的基礎(chǔ)上，形成共識，徹底化解糾紛、消除糾紛。堅持當(dāng)事人自愿原則需貫穿在協(xié)調(diào)工作的始末，包括程序和實體兩方面。
第三，有限協(xié)調(diào)原則。行政訴訟協(xié)調(diào)是的目的，是探尋如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。人民法院不得就被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行協(xié)調(diào)。
盡管如此，對協(xié)調(diào)加強(qiáng)規(guī)范還是比較困難的。一些基本的東西仍難把握，例如協(xié)調(diào)的范圍是否要加以明確？如果明確規(guī)定了，對規(guī)定的協(xié)調(diào)范圍內(nèi)的事項，法院是可以還是應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)？如果只是可以，有無必要加以規(guī)范？如果應(yīng)當(dāng)，不組織協(xié)調(diào)是否違法？這都有待于進(jìn)一步探索研究。至于協(xié)調(diào)的方式、協(xié)調(diào)的時限、協(xié)調(diào)的參加人、協(xié)調(diào)之后的結(jié)案方式及執(zhí)行等程序性問題，也仍需通過司法實踐進(jìn)行總結(jié)、歸納、提升，逐步規(guī)范、完善。
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