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反思與重構(gòu)我國(guó)行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則論文
1990 年10 月1 日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)確立了行政訴訟制度。1998 年頒布實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行< 行政訴訟法> 若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴解釋》)進(jìn)一步完善了我國(guó)行政訴訟法制度，標(biāo)志著我國(guó)逐漸將國(guó)家的部分行政行為納入司法審查體系中。20 多年以來(lái)，行政法領(lǐng)域法律制度的構(gòu)建取得長(zhǎng)足進(jìn)步，人民群眾在行政法中的權(quán)益受到侵害時(shí)能夠得到司法救助，公民權(quán)利得到進(jìn)一步的保障，社會(huì)主義法治觀念更加深入人心。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政訴訟法律制度的一些弊端也逐步突顯，最為突出的就是行政訴訟被告資格認(rèn)定的問(wèn)題，其認(rèn)定規(guī)則設(shè)計(jì)的科學(xué)性不斷遭受質(zhì)疑，司法實(shí)踐中對(duì)行政訴訟被告資格的認(rèn)定也較為復(fù)雜。我國(guó)的行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則以行政主體理論為依托，與行政訴訟被告對(duì)應(yīng)的是行政主體。社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，行政主體也呈多樣化發(fā)展，不斷出現(xiàn)各種行使公共權(quán)力的組織，而行政訴訟制度中強(qiáng)調(diào)具有行政主體資格是成為行政訴訟被告的必備條件，即要么是行政機(jī)關(guān)，要么是得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織。如此一來(lái)就排除了部分公共行政組織成為被告的可能，其后果是行政相對(duì)人無(wú)法將這些組織不當(dāng)行使公共權(quán)力的行為訴至法院，人民權(quán)利的保障遭遇瓶頸。筆者認(rèn)為有必要重新認(rèn)識(shí)我國(guó)行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則，有效解決理論和實(shí)務(wù)界中存在的疑惑，構(gòu)建新的行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則。
一、何為行政訴訟被告
在我國(guó)，公權(quán)力一方獨(dú)大的局面往往導(dǎo)致的是行政公權(quán)力有意無(wú)意地侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)力，在行政相對(duì)人合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，行政救濟(jì)作為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的最后屏障發(fā)揮著巨大的作用，通常情況下行政相對(duì)人會(huì)選擇最直接最有效的方式通過(guò)行政訴訟對(duì)自己的合法權(quán)益予以救濟(jì)。在行政訴訟中，行政相對(duì)人對(duì)某一具體行政行為不服時(shí)，需要在龐雜的行政組織系統(tǒng)中確立某一行政組織作為行政訴訟的被告是整個(gè)訴訟程序能否繼續(xù)進(jìn)行的前提。任何訴訟中的原、被告都不可或缺，如果無(wú)法確定行政訴訟被告，原告的訴訟請(qǐng)求在形式上就無(wú)法得到法院的支持，因此，在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度中最為復(fù)雜也最為重要的問(wèn)題之一就是如何確認(rèn)行政訴訟被告。本文囿于篇幅，并未深入展開(kāi)對(duì)行政主體理論的論述，僅以該理論為基點(diǎn)探討行政訴訟被告制度的問(wèn)題。
(一)我國(guó)的適格行政訴訟被告分析
行政訴訟程序中缺少任何一方當(dāng)事人都無(wú)法正常啟動(dòng)行政訴訟程序。日本有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)事人適格應(yīng)當(dāng)是具備法律規(guī)定能夠參加訴訟程序的一種資格。也就是說(shuō)，符合法定條件的即為適格，反之則不適格。法院對(duì)于被告不適格，通常的做法是建議原告重新起訴確定正確的被告，或者直接作出駁回起訴的決定。我國(guó)對(duì)行政訴訟被告下的定義是：作出的具體行政行為侵犯了行政相對(duì)人在法律層面上賦予的合法權(quán)益，在行政相對(duì)人向法院提出告訴后，被通知參與應(yīng)訴的具有行政權(quán)力的機(jī)關(guān)或得到我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)明文規(guī)定授權(quán)行使行政權(quán)力的組織。我國(guó)對(duì)行政訴訟被告資格的認(rèn)定可以參見(jiàn)相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)被告資格的確認(rèn)往往與行政主體資格聯(lián)系在一起，密不可分。
(二)我國(guó)行政訴訟被告的確認(rèn)規(guī)則
我國(guó)《行政訴訟法》和《行訴解釋》采用了總結(jié)式和列舉式的方式規(guī)定了成為行政訴訟被告的條件�！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定最初作為具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告，以及經(jīng)過(guò)復(fù)議而被列入被告的范圍。并且從《行訴解釋》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織理應(yīng)是行政訴訟的被告，而行政機(jī)構(gòu)和組織在得到法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)后，亦可以成為行政訴訟被告。根據(jù)《行政訴訟法》，具備三個(gè)條件即為法律上的行政訴訟被告：1.有法律意義上的行政主體資格(具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力);2.原告的合法權(quán)益因具體行政行為的實(shí)施而受到侵害;3. 作為司法機(jī)關(guān)的人民法院根據(jù)法律規(guī)定向其發(fā)出應(yīng)訴通知。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)確認(rèn)行政訴訟被告主要有兩個(gè)規(guī)則：1.具體行政行為的實(shí)施者才能是行政訴訟法上的被告;2.具體行政行為的實(shí)施者同時(shí)還必須是行政主體。即是說(shuō)，我國(guó)在行政主體理論支持下確立的行政訴訟被告資格導(dǎo)致的問(wèn)題是某一主體做出一個(gè)具體行政行為在法律上未必就是適格的行政訴訟被告，而未做出具體行政行為的主體，在某些條件下卻又能夠成為適格的行政訴訟被告。
二、行政主體與行政訴訟被告應(yīng)是何關(guān)系
(一)我國(guó)行政主體與行政訴訟被告關(guān)系
1990 年的《行政訴訟法》在頒布伊始就面臨如何設(shè)定行政訴訟被告的難題，面對(duì)這一個(gè)新鮮事物，當(dāng)時(shí)無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界比較茫然。在發(fā)展過(guò)程中，行政訴訟被告制度以行政主體的角度進(jìn)行切入，學(xué)術(shù)界慢慢認(rèn)同了這一觀點(diǎn)�？梢赃@樣說(shuō)，這種思維方式是受到實(shí)用主義動(dòng)機(jī)的影響，自《行政訴訟法》納入國(guó)家法律發(fā)展體系之始，行政主體也就等同于行政訴訟被告。由于行政訴訟被告制度發(fā)展在前，而后才有了行政主體理論，加之我國(guó)理論界對(duì)行政主體的研究不夠深入，進(jìn)而導(dǎo)致了行政訴訟被告制度的畸形發(fā)展，其理論基礎(chǔ)并不堅(jiān)固。行政主體理論認(rèn)為，一個(gè)合法的行政主體須是法律上認(rèn)可的有具體行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或組織，能夠在國(guó)家范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，并具有能夠?yàn)閷?shí)施的行政行為承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任的能力，即權(quán)、名、責(zé)相統(tǒng)一才是一個(gè)合法的行政主體。行政訴訟被告必須是一個(gè)合法的行政主體，如果不是一個(gè)合法的行政主體，無(wú)論其通過(guò)何種手段，都不可能成為行政法律制度中的行政訴訟被告。但是通過(guò)比較分析，我們應(yīng)該能夠清晰辨別出行政主體和行政訴訟被告兩者之間的區(qū)別：行政主體理論需要解決的是實(shí)體法上的分歧，需要明晰的是法律與主體之間的關(guān)系，是為了確定主體的法律性質(zhì)，如何確定主體的法律地位以及其所享有的法律權(quán)限問(wèn)題，而行政訴訟被告資格需要解決的問(wèn)題卻是集中在程序法上，關(guān)鍵解決的是主體的行政行為及其導(dǎo)致的法律后果的關(guān)系問(wèn)題，其目的是要找出不合理行政行為引發(fā)的法律責(zé)任歸屬問(wèn)題，這兩者一個(gè)是實(shí)體法問(wèn)題，一個(gè)是程序法問(wèn)題，是有著本質(zhì)上區(qū)別的。行政訴訟被告并不必然就是行政主體，司法實(shí)踐中適格行政訴訟被告標(biāo)準(zhǔn)以行政主體標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，將兩者混為一談是不可取的。
除此之外，行政訴訟被告資格認(rèn)定規(guī)則以行政主體理論為依托還存在邏輯上的矛盾實(shí)體與程序的矛盾：行政主體屬于實(shí)體法問(wèn)題，程序法解決的是被告資格的問(wèn)題。在審查起訴階段所要解決的是程序法的問(wèn)題，也就是被告是否適格的問(wèn)題，行政主體的問(wèn)題更應(yīng)該是放在后面的實(shí)體法適用來(lái)解決，這種將行政主體放在審查起訴階段的模式，已經(jīng)超出了程序法的權(quán)限，這就造成了實(shí)體與程序的矛盾。
(二)國(guó)外行政主體與行政訴訟被告關(guān)系
面對(duì)行政主體與行政訴訟被告兩者模糊不清的情況，我們須通過(guò)一定的方法使這兩者的關(guān)系明晰開(kāi)來(lái)。無(wú)論是在理論界還是實(shí)務(wù)界，需要明確的是，行政訴訟被告并非完全等同于行政主體。如耶林所說(shuō)，從別國(guó)借鑒來(lái)的法律制度僅僅是簡(jiǎn)單的適用和必要的手段。我國(guó)發(fā)展的行政法理論不可否認(rèn)是受到域外成功經(jīng)驗(yàn)的影響，如果能夠深入了解域外的行政訴訟被告制度，必將對(duì)我國(guó)此類(lèi)制度的構(gòu)建提供借鑒。與國(guó)外不同，我國(guó)在行政訴訟被告的認(rèn)定上較為復(fù)雜。受不同的法律傳統(tǒng)和文化的影響，當(dāng)今世界劃分為民法法系和普通法系，兩大法系在法律體系的設(shè)置上各有不同，但行政主體并不與行政訴訟被告捆綁在一起。“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”主要是指某一組織只要在行使公共權(quán)力侵害了行政相對(duì)人的合法利益，不論其組織性質(zhì)如何，是否具有行政主體資格，只要行政相對(duì)人向法院提出訴訟，均可以成為法律上適格的行政訴訟被告。行為主體規(guī)則是指，行政行為的實(shí)施者只要存在對(duì)外以自己的名義行使公權(quán)力的情形，一旦這樣的行為侵害了行政相對(duì)人權(quán)益，在被提出訴訟時(shí)均能夠成為行政訴訟法中規(guī)定的適格被告�！罢l(shuí)行為、誰(shuí)被告”實(shí)現(xiàn)了作為行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。
筆者通過(guò)研讀國(guó)外資料，認(rèn)為國(guó)外在行政訴訟被告認(rèn)定上有以下幾個(gè)特點(diǎn)：1. 行政主體與行政訴訟被告不是一碼事，作為行政行為的實(shí)施者，其成為行政訴訟被告是基于其行為，而不是基于其行政主體的身份，成為行政訴訟被告的先決條件并非是否具備行政主體資格。在日本，行政廳在一定條件下可以成為行政訴訟被告主體。在德國(guó)，行政訴訟被告可以是具有公法性質(zhì)的行為主體。2.行政訴訟被告必然是實(shí)施了具體行政行為的機(jī)關(guān)或者組織，這樣能夠迅速找到適格被告，方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。在法國(guó)，行政法院采取對(duì)被告資格寬松的解釋方式，就是為了給他人帶來(lái)便利。英國(guó)大部分的機(jī)構(gòu)都可以成為被告，英王除外。3.作出行政行為的機(jī)關(guān)或組織具備法律上的被告資格，但最終法律責(zé)任的歸屬者是行政主體。換句話(huà)說(shuō)，即使行政機(jī)關(guān)或組織被撤銷(xiāo)或者被合并，但是行政主體卻是穩(wěn)定的，法院通過(guò)正常的法律程序總能找出行政行為的最終責(zé)任者。
(三)行政主體不應(yīng)等同于行政訴訟被告
我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則是“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”。行政主體與行政訴訟被告無(wú)論是在理論層面還是在法律實(shí)務(wù)層面上都是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。行政主體固然要為自己的行政行為承擔(dān)一定的法律后果，其成為適格被告也有一定的道理，但是，在行政訴訟程序中的適格被告僅僅是形式上的被告，這樣設(shè)定的目的是為了保證原告的訴權(quán)能夠盡快的得到法院的支持，而法院最終裁判由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)行政行為所引起的法律責(zé)任才是實(shí)質(zhì)上的被告，程序法所要解決的僅僅是程序上的被告。我國(guó)的行政主體理論是舶來(lái)品，在引進(jìn)之初僅僅是用了行政主體這一法律術(shù)語(yǔ)，而將其本來(lái)的內(nèi)容剝離出去，塞進(jìn)的卻是我國(guó)自己的東西，對(duì)其原來(lái)的內(nèi)容作了實(shí)質(zhì)性的改變，這就導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)理論不同于國(guó)外。國(guó)外行政主體理論與行政訴訟制度中規(guī)定的適格被告沒(méi)有必然的聯(lián)系，更不用說(shuō)存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系了。國(guó)外采用的是“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的模式確認(rèn)適格的行政訴訟被告，并不要求適格被告一定要具有承擔(dān)法律責(zé)任的能力，但行政主體并不因此而無(wú)需承擔(dān)終極意義上的法律責(zé)任。我國(guó)將行政主體與行政訴訟被告混為一談，縮小了被告范圍的同時(shí)也意味著能夠接受司法審查的行政權(quán)力也很少。而行政相對(duì)人由于缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以對(duì)哪一機(jī)關(guān)或組織是適格被告作出正確認(rèn)定，這無(wú)疑導(dǎo)致了訴訟程序復(fù)雜化。
隨著社會(huì)發(fā)展以及行政法理論研究的不斷深入，“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則不斷凸顯其弊端：1.按照我國(guó)行政主體理論，做出某一具體行政行為的組織并不一定是適格的被告，如果需要訴訟的話(huà)，則由其背后的行政主體出庭應(yīng)訴，行政主體忙于應(yīng)付完全不了解的訴訟，無(wú)疑對(duì)是對(duì)行政資源的一種浪費(fèi)。我國(guó)的廣大民眾還是不想到法院打官司，行政訴訟復(fù)雜的程序讓人民群眾無(wú)所適從。2.行政主體多元化發(fā)展的同時(shí)，行使行政公權(quán)力的主體也朝多元化發(fā)展，不僅機(jī)關(guān)、組織可以行使行政公權(quán)力，而且在某些特定條件下個(gè)人也可能代表國(guó)家行使公權(quán)力，一味的堅(jiān)持我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論，一旦非行政主體做出的具體行政行為侵害行政相對(duì)人的權(quán)利，那么受害者的權(quán)益保護(hù)就無(wú)從談起。3.“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的制度易導(dǎo)致行政相對(duì)人訴訟無(wú)門(mén)，對(duì)那些違規(guī)行使行政公權(quán)力的實(shí)施者就沒(méi)有了法律上的監(jiān)督，司法監(jiān)督的缺失就有可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，行使行政權(quán)力的公開(kāi)化、透明化就難以實(shí)現(xiàn)。
三、對(duì)重構(gòu)我國(guó)行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則的建議
正如費(fèi)希特所言，真正的學(xué)者應(yīng)該是高度重視人類(lèi)的，并能夠?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展作出表率�，F(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于我國(guó)的行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則，筆者認(rèn)為有必要改變這種不適應(yīng)當(dāng)代需要的制度，適時(shí)引進(jìn)國(guó)外“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的理念，重構(gòu)我國(guó)的行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則。
第一，“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”這一理論主導(dǎo)了我國(guó)行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則20 多年，不可否認(rèn)這一理論引進(jìn)之初為我國(guó)行政法領(lǐng)域做出的貢獻(xiàn)。同時(shí)，我們也要清晰地看到，理論需要實(shí)踐，更要經(jīng)得起實(shí)踐的考驗(yàn)。社會(huì)發(fā)展日新月異，司法實(shí)踐中遇到的行政審判案件也趨于復(fù)雜。筆者認(rèn)為，應(yīng)適時(shí)參考國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采用一種新思路來(lái)解決行政訴訟被告認(rèn)定難的問(wèn)題———采用“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的模式來(lái)認(rèn)定行政訴訟被告，即以行政行為的實(shí)施者為行政訴訟被告。
“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”要求將行政主體和行政訴訟被告相分離，而我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定將這兩者等同起來(lái)，不但使得行政主體受制于程序法的條條框框，導(dǎo)致其無(wú)法促進(jìn)我國(guó)行政公權(quán)力的理性發(fā)展，而且受現(xiàn)行行政主體理論的影響，行政訴訟被告被披上了實(shí)體法的外衣，其程序法的色彩無(wú)法突顯出來(lái)。實(shí)施了行政訴訟法中規(guī)定的行政爭(zhēng)議行為的實(shí)施者能夠成為法律層面的被告，是否得到授權(quán)均不影響其是適格的被告。雖然不排除個(gè)人行使行政公權(quán)力侵害他人權(quán)益行為的出現(xiàn)，但從我國(guó)傳統(tǒng)法治文化來(lái)看，將自然人列入行政訴訟被告不具有可行性。
筆者認(rèn)為，采用“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的模式來(lái)認(rèn)定行政訴訟被告，有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：第一，牽制行政公權(quán)力的濫用，必要時(shí)需進(jìn)行一定的制裁。法律具有滯后性的特點(diǎn)，作為事后司法監(jiān)督機(jī)制之一的行政訴訟，對(duì)違法行政行為進(jìn)行有效制裁，保護(hù)合法權(quán)益，也牽制著行政權(quán)力使用者的欲望。確立“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則，將使得行政權(quán)力的實(shí)施者在運(yùn)用公權(quán)力管理國(guó)家事務(wù)的時(shí)候，不得不認(rèn)真審視自己的行為，必將會(huì)更加注意自己行為的合法性，在做出某一行為時(shí)做到“三思而后行”，盡量避免因?yàn)椴划?dāng)?shù)男姓袨榘炎约和葡虮桓嫦�，如此一�?lái)，這必將能夠有效遏制濫用行政權(quán)力現(xiàn)象的出現(xiàn)，也有助于我國(guó)建設(shè)責(zé)任型政府。
第二，確立“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的認(rèn)定規(guī)則，有利于保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)。行為者為被告首先就解決了原告狀告無(wú)門(mén)的窘境，不需要花費(fèi)大量的精力去尋找哪個(gè)部門(mén)為被告更為適宜，更加不用擔(dān)心錯(cuò)列被告。行政訴訟被告是屬于程序法上的范疇，而法律責(zé)任的最終承擔(dān)者是行政主體，將行為者列為被告，并不會(huì)影響法律責(zé)任的歸屬認(rèn)定，原告的訴權(quán)并不會(huì)受影響。同時(shí)，行政相對(duì)人與行為實(shí)施者對(duì)薄公堂，雙方當(dāng)事人都能更好地陳述事實(shí)，法院也能夠更好地還原事實(shí)，進(jìn)而作出正確判決，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。
第三，“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”意味著行政訴訟被告范圍的擴(kuò)大，行政相對(duì)人也能夠迅速判斷何者為被告，無(wú)需再考慮行為者是否具有行政主體資格，法院也不需要因被告不適格而駁回原告起訴，這就提高了訴訟效率。行政行為實(shí)施者是具體行政行為的創(chuàng)造者、實(shí)踐者，其對(duì)這一行政行為因何而設(shè)非常清楚，由實(shí)施者到法院參與庭審能夠避免由其他主體來(lái)應(yīng)訴卻不懂涉訴行為設(shè)立的目的，導(dǎo)致需延長(zhǎng)舉證期限、休庭請(qǐng)示等尷尬情形的出現(xiàn)。
總之，將“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”確立為我國(guó)行政訴訟被告認(rèn)定資格還原了我國(guó)行政訴訟制度的原本之意，不但方便了行政相對(duì)人運(yùn)用法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益，而且能夠讓不當(dāng)行使行政公權(quán)力的主體遭受到法律上的懲罰性評(píng)價(jià)，也有利于遏制行政公權(quán)力的濫用。
四、結(jié)語(yǔ)
通過(guò)前文的敘述，筆者相信，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，基本上對(duì)重構(gòu)我國(guó)行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則有了初步的構(gòu)想，這說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)有了確立“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”認(rèn)定規(guī)則的土壤。第一，從我國(guó)近些年的行政理論和法院在審判實(shí)踐中的做法來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)具備了重新構(gòu)建行政訴訟被告資格的內(nèi)在條件。在行政法理論發(fā)展之初，行政主體理論滿(mǎn)足了行政訴訟被告資格認(rèn)定的需求，不得不承認(rèn)，時(shí)至今日，行政主體理論仍然與行政訴訟被告緊密聯(lián)系在一起。但行政主體理論的發(fā)展帶來(lái)的功利性同樣也導(dǎo)致我國(guó)法律在確定行政訴訟被告存在漏洞，人們逐漸發(fā)現(xiàn)了行政主體理論在實(shí)踐中暴露出來(lái)的缺陷，隨之而來(lái)的就是一場(chǎng)司法改革的討論。人們?cè)谔接懭绾未_立行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則時(shí)，更加注重實(shí)用性，而“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”這一舊有的判斷標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐操作中不斷遇到困難，人們急需新的確認(rèn)規(guī)則來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。實(shí)踐中，在認(rèn)定行政訴訟被告資格上，法院也在不斷進(jìn)行著創(chuàng)新，最高人民法院甚至專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了相關(guān)的司法解釋給予肯定，這無(wú)疑是在實(shí)踐中給了提示———“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無(wú)法解決當(dāng)今社會(huì)不斷出現(xiàn)的新型行政爭(zhēng)議，需要進(jìn)行革新。同時(shí)理論界也在不斷為重構(gòu)行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則獻(xiàn)言獻(xiàn)策，以薛剛凌教授、楊偉東教授為代表的學(xué)者們也不斷在對(duì)我國(guó)的行政主體進(jìn)行反思，呼吁盡早確立“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”這一新的標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)外關(guān)于“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”認(rèn)定規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)可以為我們提供有益借鑒，理論界也對(duì)國(guó)外的先進(jìn)理念做出了合理性的分析，引入新標(biāo)準(zhǔn)并非不可行。從國(guó)外的做法來(lái)看，適格的行政訴訟被告并非必須具備行政主體資格，為了給行政相對(duì)人提供訴訟上的便利，往往把行政主體與行政訴訟被告分離開(kāi)來(lái)，這樣就減少了法院在確認(rèn)被告的時(shí)間，提高了訴訟庭前效率。理論上說(shuō)，行為實(shí)施者的對(duì)象是行政相對(duì)人，行政相對(duì)人是具體行政行為最為直接的接觸對(duì)象，如此也能夠方便行政相對(duì)人針對(duì)自己的合法權(quán)益向法院提出合理請(qǐng)求，行政相對(duì)人也能夠更加準(zhǔn)確地提供有利于自己的證據(jù);而對(duì)于具體行政行為的實(shí)施者來(lái)說(shuō)，也更了解行政相對(duì)人的基本情況以及是依據(jù)哪些法律法規(guī)作出哪一具體的行政行為，由行為實(shí)施者參加庭審更加了解行政爭(zhēng)議的緣由，如此就大大縮短了案件的審批期限，節(jié)約了司法資源。
從國(guó)外的審判實(shí)踐可以看出，法院通過(guò)判決認(rèn)定適格的被告需承擔(dān)法律上的責(zé)任，而這個(gè)適格被告卻沒(méi)有法律承擔(dān)能力，但通過(guò)一定方式，總能將隱藏在適格被告背后的“行政主體”找出來(lái)，讓這個(gè)“行政主體”承擔(dān)法律上的責(zé)任。前文已經(jīng)分析了國(guó)外運(yùn)用“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)，我們可以把這些經(jīng)驗(yàn)用于實(shí)踐，改善我國(guó)行政訴訟被告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。可見(jiàn)，現(xiàn)行采用的“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的行政訴訟被告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中缺乏科學(xué)性，適時(shí)引進(jìn)“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的認(rèn)定規(guī)則能夠方便當(dāng)事人起訴，也能夠保障具體行政行為實(shí)施者在庭審過(guò)程中提出質(zhì)證，新認(rèn)定規(guī)則能夠解決我國(guó)行政主體與行政訴訟被告混淆的實(shí)體與程序問(wèn)題，幫助我們厘清兩者的關(guān)系，能夠完善我國(guó)的行政救濟(jì)程序，為推進(jìn)我國(guó)的司法改革貢獻(xiàn)綿薄之力。
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