農(nóng)地私有的可行性考察論文
中國農(nóng)村經(jīng)濟的困境尋求農(nóng)地制度的變遷，本文認為，下一次的農(nóng)地制度變遷將以強制性變遷方式推進農(nóng)地私有化，為此本文通過對農(nóng)戶心態(tài)、意識約束、社保制度和城市化進程四方面的考察，來推斷農(nóng)地私有化強制性變遷的時機�？疾斓慕Y果是，農(nóng)村社會保障體系的缺乏和城市化進程的滯后極大的約束了農(nóng)地私有化的可行性，當前全面實現(xiàn)農(nóng)地私有化的時機尚不成熟。隨著各項相關制度安排的建立和經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)地和農(nóng)民都能夠自由流轉，農(nóng)地私有化方案面臨的各種約束都將淡化，可行性越來越大。
關鍵詞 農(nóng)地私有 制度變遷 農(nóng)戶心態(tài) 社會保障制度 城市化
第一節(jié) 問題的提出
一、經(jīng)濟的困境尋求制度的變遷
上世紀八十年代中期以來，中國的農(nóng)村問題開始凸顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了徘徊局面，農(nóng)民收入增長緩慢，這就是耳熟能詳?shù)摹叭r(nóng)”問題。為了解決這一制約中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，“三農(nóng)”專家開出了不少藥方，包括農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)業(yè)技術提高、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及近幾年的大型基礎設施建設等。然而與政策預定效果相比，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍然增長乏力。
是哪些因素導致了經(jīng)濟的增長，經(jīng)濟學家們?yōu)橹M行了深入的研究。斯密認為是分工，劉易斯認為是資本和技術，熊彼特認為是創(chuàng)新，舒爾茨則認為是人力資本。丹尼森在分析了1948-1981年的有關資料指出，美國產(chǎn)量增長的大約1/3可以歸結于勞動和資本的增長，其余2/3可以歸結于教育、創(chuàng)新、規(guī)模效益、科學進步以及其他要素；等等。
上述解釋經(jīng)濟增長的理論由于忽略了制度和制度變化的作用，因而在對經(jīng)濟增長的解釋中存在著較為明顯的漏洞。正如諾斯提出過的耐人尋味的問題：如果經(jīng)濟增長所需要的是投資和創(chuàng)新，為什么有的社會具備了這些條件卻沒有理想的結果呢？經(jīng)濟發(fā)展離不開制度變遷。制度與天賦要素、技術、偏好一起，構成完整的經(jīng)濟理論體系，且制度對經(jīng)濟行為影響居于經(jīng)濟學核心的地位。
肇始于七十年代末的中國農(nóng)村改革在實踐上證實了新制度經(jīng)濟學的理論。由以往的全國統(tǒng)一的人民公社所有制轉變?yōu)橐宰匀淮鍨榛A的形式各異的新型集體所有制的農(nóng)地制度改革，使農(nóng)民成為土地剩余的占有者，由此而引發(fā)的積極性的提高被許多人認為是導致八十年代初農(nóng)業(yè)持續(xù)高速增長的首要原因。
制度安排都有其歷史使命，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制面臨的挑戰(zhàn)是，其改革所激發(fā)的增產(chǎn)潛力已消耗貽盡。中國農(nóng)村經(jīng)濟當前面臨的困境使人們的眼光再次投向農(nóng)地制度的變遷。
二、未來農(nóng)地制度變遷的方向和方式
考察新中國成立以來幾次農(nóng)地制度改革，可知農(nóng)地制度變遷的核心是農(nóng)地產(chǎn)權制度，其次是變遷方式。所以探討下一次的農(nóng)地制度改革，首先要討論農(nóng)地產(chǎn)權結構該如何安排，再討論選擇何種變遷方式。
（1）農(nóng)地產(chǎn)權結構通常有三種安排：農(nóng)地集體所有、農(nóng)地私有化、農(nóng)地國有化。
尋求最佳的績效一直是制度變遷的終極目標。不同的產(chǎn)權制度有不同的交易成本，從而產(chǎn)生不同的制度績效。我們究竟要選擇、設計和安排一種什么樣的土地制度，應當從經(jīng)濟績效考慮，創(chuàng)造一種有效率和交易成本較低的運行制度。
從理論上說，產(chǎn)權明晰的私有土地經(jīng)濟績效最高，原因在于私有產(chǎn)權下的交易成本最小。配置農(nóng)地資源是有交易成本的，其大小取決于農(nóng)地制度的安排。當農(nóng)民擁有土地完全產(chǎn)權，農(nóng)民就會以經(jīng)濟理性人的角色選擇適當?shù)木唧w制度，來最小化交易成本。這些具體制度有可能是租賃，股份，合作，甚至是公有化。而若產(chǎn)權不明確，交易成本就會無窮大，很多資源被浪費。來自農(nóng)地制度與經(jīng)濟績效的實證分析，也得出了基本結論：不完全產(chǎn)權下的地權的不穩(wěn)定性和對土地交易權的限制對土地產(chǎn)出率具有負面的影響。
�。�2）農(nóng)地制度變遷有兩種方式：誘致性變遷和強制性變遷。
誘致性制度變遷具有變革費用低，制度效率高的優(yōu)勢，但其變革的結果往往是一個新舊制度妥協(xié)、不徹底的產(chǎn)物。強制性制度變遷能利用政府的強制力的優(yōu)勢降低制度變遷的成本，但由于政府的有限理性、集團間利益沖突和知識準備不足等因素可能影響制度變遷的效果。不管是需求誘致性制度變遷還是強制性制度變遷，當完成了目標制度變遷的任務后不及時轉換變遷方式，就可能出現(xiàn)不管出臺多少制度，制度的邊際效率反而會下降，制度結構效率為零的現(xiàn)象，即制度供給跌入了陷阱。
1985年以來之所以會出現(xiàn)增長效果不明顯和制度作用不大的現(xiàn)象表明，農(nóng)業(yè)制度的誘致性變遷方式，基本完成了當初制度變遷的設計任務，在既定的制度變遷方式中無法解決目前的制度不均衡。農(nóng)地制度供給要跳出可能遇到的制度陷阱，必須通過強制性制度供給，解決當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展核心制度短缺的問題。
因此，本文的觀點是，下一次的農(nóng)地制度變遷將以強制性變遷方式推進農(nóng)地私有化。這個觀點的闡述不是本文的重點，而是將作為論文剩余部分的前提。
三、論文的思路
本文認為，當前一個完整的農(nóng)地私有化方案包括三部分：首先是農(nóng)地私有經(jīng)濟績效的論證，解決農(nóng)地私有是否帶來更大收益的問題；若第一個問題的回答是肯定的，則第二部分是農(nóng)地私有可行性的時機考察，解決農(nóng)地私有何時以強制性變遷方式推進的問題；最后一部分是在前二者的基礎上提出農(nóng)地私有的操作方案。
不少學者已完成了第一個問題，他們提倡農(nóng)地私有化，在理論上和實踐中論證了農(nóng)地私有化的利與弊。當政府接受了該觀點，決定由政府主導推行強制性制度變遷的農(nóng)地私有化時，面臨的將是何時實現(xiàn)農(nóng)地私有的問題。因為強制性制度供給具有速度快，力度大，可逆性小，風險大的特點，在實施時必須選準強制性制度創(chuàng)新的時機。本文的重點就是回答第二個問題，即推斷農(nóng)地私有化強制性變遷的時機。強制性制度供給要把握制度變遷的時機，力爭在制度需求的極限點安排新制度的出臺，以最小的制度變遷成本推動制度完善、升級。本文沒有回答第三個問題。
農(nóng)地私有改革首先要得到農(nóng)戶的支持，否則該強制性制度供給就沒有相應的需求了，制度效果自然大打折扣。農(nóng)地私有還要得到已有制度的允可，農(nóng)地私有難以實現(xiàn)的硬傷來自于政治意識的約束，從政治上考慮，我國是社會主義國家，私有制是資本主義的制度，而社會主義應該是以公有制為主體的。這需要我們對農(nóng)戶心態(tài)和現(xiàn)行制度約束進行考察。
倘若實行農(nóng)地私有，同樣需要相關制度的支持，關鍵在于社會保障制度和城市化進程。社會保障體系的建立允可了農(nóng)地和農(nóng)民的自由流轉，而城市化則成為吸收農(nóng)村剩余勞動力和促進農(nóng)地流轉的途徑。當現(xiàn)實中已存在該制度環(huán)境，則農(nóng)地私有是現(xiàn)實可行的；如果沒有，則推斷可行的時間規(guī)劃。
農(nóng)戶心態(tài)推斷出制度需求，意識約束推斷出制度供給，社會保障制度和城市化進程則成為農(nóng)戶私有成功推行的支撐，因而本文忽略了其他相關內(nèi)容的考察。以上四方面的考察即農(nóng)地私有的時機考察過程，也是第二節(jié)的內(nèi)容，第三節(jié)是農(nóng)地私有時機考察的結論，這就是本文寫作的結構。
第二節(jié)農(nóng)地私有的現(xiàn)實可行性考察
一、變革的主體——農(nóng)戶心態(tài)的考察
1．考察的原因
農(nóng)戶心態(tài)是指在現(xiàn)有農(nóng)地制度安排下以及農(nóng)地制度發(fā)生變革時農(nóng)戶的價值判斷和反應。農(nóng)地制度變革的主體是農(nóng)民，一個成功的農(nóng)地制度應該能最大限度地調(diào)動農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，而且農(nóng)地制度能否推行，同樣離不開農(nóng)民的認可和支持。我們設計的農(nóng)地私有方案是否切實可行，必須準確把握農(nóng)戶的心態(tài)，所以首先要對農(nóng)戶的私有化態(tài)度進行考察。
2．考察的過程
農(nóng)地私有化在中國主流詞語中是忌諱的，故目前中國尚未有書面材料顯示農(nóng)戶對私有化的心態(tài)，但土地承包期延長30年不變這一中央穩(wěn)定農(nóng)地集體所有的制度，與農(nóng)地私有化的改革方案是不一致的。我們可以通過農(nóng)戶對土地承包制度的態(tài)度，來間接考察農(nóng)戶的私有化態(tài)度。
為穩(wěn)定農(nóng)民的預期，鼓勵農(nóng)民對土地的長期投入，政策制定者先制定土地“承包十五年不變”的政策，后又為“承包三十年不變”。然而農(nóng)民對于土地承包期長短的反應出乎設計者的意料。
熊景明1996年底在福建對200個農(nóng)戶做了抽樣調(diào)查。農(nóng)戶中有26%認應在5年以內(nèi)，44%贊同5－10年，9.5%贊成10－20年，只有一戶同意20年以上。在一次十多位村級干部參加座談會上，只有一位贊同延長承包期30年以上，他的理由是“應和中央保持一致”。對“你認為現(xiàn)行承包責任制將來還會變嗎”這樣的問題，只有不到10%的農(nóng)戶認為不會變，68%的人回答：“難說”，22%則肯定地認為“會變”。
龔啟圣、劉守英1994、1995年在8個縣、10個村的800農(nóng)戶中作了農(nóng)民對承包制滿意程度的調(diào)查，結論十分清楚。越是承包期長的村，農(nóng)戶對承包期的滿意程度越低，越?jīng)]有信心。
根據(jù)錢忠好1996年和1997年對江蘇、河南和寧夏的農(nóng)戶調(diào)查顯示，在467份有效問卷中，對承包期的看法，22.88%的農(nóng)戶認為應該在5年以下，28.03%的農(nóng)戶認為應該在5-15年，49.09%的農(nóng)戶認為承包期應該在15年以上。
而規(guī)模較大的調(diào)查是由中國人民大學于1999年組織的，共有有效調(diào)查問卷1621份，涵蓋了中國大約1億9700萬農(nóng)戶中的90%以上。為了了解農(nóng)民對自己30年土地使用權的信心，調(diào)查詢問農(nóng)民是否擔心土地在新推行的30年土地使用權政策期間會繼續(xù)進行調(diào)整。結果顯示，只有少數(shù)農(nóng)民對30年不變土地使用權政策表現(xiàn)出信心。只有12.7%的人認為在今后30年承包期內(nèi)不會再調(diào)整土地了，有35.2%的人認為還會調(diào)整，有23.3%的人認為是否調(diào)整由中央說了算；有15.1%的人認為有鄉(xiāng)村干部說了算，13.8%的人回答不知道。
類似的還有不少調(diào)查，雖然數(shù)字上相差較大，但從這些調(diào)查中，至少可以得出兩個結論：
（1）制度的強制性變遷要考察農(nóng)戶心態(tài)。
中央推行制度變遷的意圖完全是基于農(nóng)民整體利益，善良的愿望，合乎邏輯的推理，然而在多種因素交織的農(nóng)村社會其正確性仍需要驗證。30年承包期不變的設計者認為這一“定心丸”吃下去后，農(nóng)民便對家庭聯(lián)產(chǎn)責任制長期不變的信心增強，從而增強投資意愿，然而土地承包期延長三十年的制度并沒有最廣泛的得到農(nóng)民的支持。農(nóng)戶迥異于中央設想的對土地承包期延長三十年的制度的態(tài)度，再次確認了要實行農(nóng)地私有的強制性變遷，首要條件是準確把握農(nóng)戶的心態(tài)，謹慎的推行。
（2）我國農(nóng)地制度的又一次變革在所難免。
中央延長土地承包期，繼續(xù)完善土地集體所有制度并沒有受廣大農(nóng)戶的'歡迎，其設計所達到的效果有待考察。實際上，政府曾采取多種措施，如有償使用、兩田制、規(guī)模經(jīng)營等包括為穩(wěn)定農(nóng)民的預期，鼓勵農(nóng)民對土地的長期投入又為“承包三十年不變” 政策，試圖克服農(nóng)地利用中的缺陷，但成效并不明顯。所以我們要認真審視中國的農(nóng)地集體所有制，我國的農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營的政策是否存在根本性的缺陷，是應該繼續(xù)完善還是進行制度變革。
以上顯示了農(nóng)戶對集體土地承包制的態(tài)度，那么農(nóng)戶對三種農(nóng)地制度：完善的集體所有制、私有化、國有化的偏好如何？
中國人民大學對農(nóng)民土地使用權權能的調(diào)查結果表明，90.8%的農(nóng)民認為土地使用權應該有權將承包的土地轉包或轉租給其他村民，80.1%的農(nóng)民認為土地使用權應該有權將承包的土地轉包或轉租給外村人，64.2%的農(nóng)民認為子女應該擁有土地使用的繼承權，47.3%的農(nóng)民認為土地使用權應該擁有轉讓權，47.0%的農(nóng)民認為戶口變化后應該有權繼續(xù)耕種土地。
就土地使用權的安全感而言，權能大小是對其所享有土地權力質(zhì)與量的量度。對此調(diào)查一系列有關農(nóng)地使用權的具體界定，可以分析得知農(nóng)民對農(nóng)地使用權的理解和態(tài)度是偏向于農(nóng)地使用權的完全所有。
而在錢忠好對所有權歸屬態(tài)度的調(diào)查中， 44.72%的被調(diào)查者認為承包者最好歸承包戶個人所有，認為承包者最好歸集體或國家所有的被調(diào)查者分別為29.75%和25.53%。相當多的年長者認為承包地最好歸承包戶個人所有，他們經(jīng)歷過人民公社，而人民公社的土地制度失敗的原因之一就在于忽視了農(nóng)民的農(nóng)地制度偏好。
農(nóng)戶對承包地的所有權要求與經(jīng)濟發(fā)展水平有關。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)戶對承包地的所有權要求較弱，而在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，農(nóng)戶對承包地的所有權要求比較強烈，他們要求頻繁的調(diào)整土地，即使以犧牲農(nóng)地使用效率為代價。這與后文提及的土地社會保障功能有關。
3．考察的結論
農(nóng)戶心態(tài)的調(diào)查并不能明確地表明，農(nóng)戶是歡迎私有化的，但是可以確知，農(nóng)地私有化的農(nóng)戶心態(tài)條件較成熟。雖然農(nóng)民并不十分清楚，如果他們愿望實現(xiàn)，也是農(nóng)地私有化的實現(xiàn)。這為農(nóng)地的私有化奠定了群眾基礎。
值得注意的是，錢忠好關于農(nóng)戶對土地國有化態(tài)度的調(diào)查。若承包者收歸國有，17.11%的被調(diào)查者明確表示反對，53.55%的被調(diào)查表示不反對，29.34%的被調(diào)查者表示無所謂。由此可知，如果實行國有化的強制性制度變遷，農(nóng)戶心態(tài)也是歡迎的。
二、變革的硬約束——現(xiàn)行制度供給和意識形態(tài)的考察
1．考察的原因
如果將中國目前的土地制度進行簡單的總結，則可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家強制征用集體土地。
以以上內(nèi)容為核心要素的土地制度供給，與目前和將來經(jīng)濟發(fā)展結構轉型，以及總經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟模式轉變對土地制度的需求，發(fā)生了尖銳的矛盾和沖突，陷入了現(xiàn)行土地制度運行的困境�？梢哉f，現(xiàn)行制度的供給是對農(nóng)地私有化的最大制約，眾人對農(nóng)地私有提出異議最關鍵的一點在于此。也就是農(nóng)地私有面臨著政治的硬約束，導致當前農(nóng)地制度由集體所有向農(nóng)戶私有變遷的交易成本大，實現(xiàn)農(nóng)地私有的制度費用較高。
然而對實際制度供給的考察，可能得出不同的結論。這主要源于農(nóng)村土地產(chǎn)權主體事實上的不確定性。
2．考察的過程
熊景明在福建的一項調(diào)查表明，受調(diào)查的200戶農(nóng)戶中有27.5%認為自己耕種的土地屬于國家，22.5%認為屬于行政村，35%說屬村民小組，2%認為屬于他們自己。在其它類似調(diào)查中有更高比例的人認為屬于國家，一個村中曾有62.5%的人認為耕地是屬于國家的。
在錢忠好的調(diào)查中，26.08%的被調(diào)查者認為承包地的所有者是承包者，35.49%的被調(diào)查者認為農(nóng)地的所有者是集體，尚有38.43%的被調(diào)查者認為土地歸國家所有。
另一調(diào)查在問到“現(xiàn)在農(nóng)村土地歸誰所有”時，被訪村民中回答國家所有的占60.4%，鄉(xiāng)所有的占3.7%，集體所有的占22.1%，農(nóng)戶所有的占3.4%，國家和集體共有的占10.4%。
1979年誘致性制度變遷形成的土地承包責任制，實質(zhì)上在集體所有制下，“誰”真正擁有土地是不明晰的。農(nóng)民集體所有實質(zhì)上是一種所有權主體缺位的所有制。而且由誰行使所有權主體職能、所有權主體和經(jīng)營管理者之間的關系在法律上缺乏明確的規(guī)定。
中國人民大學對農(nóng)民土地使用權權能的調(diào)查結果表明， 86.2%的土地使用權中包含了將承包的土地轉包或轉租給其他村民的權利，74.1%的土地使用權包含將承包的土地轉包或轉租給外村人的權利，58.8%的土地所有權包含繼承權，而僅有12.7%的土地使用權包含抵押權，27.5%的土地使用權包含轉讓權。
在中國（海南）改革發(fā)展研究院的一項調(diào)查中，當農(nóng)民被問及“你是否有權把承包土地轉包或轉租給其他村民？”時，58.1％的農(nóng)民回答是：“有權，不需要登記也不需批準”，77.3％的農(nóng)民認為者自己的繼承人有權繼承承包土地而不需要經(jīng)過集體同意。
上述調(diào)查考察可以得知，土地產(chǎn)權主體的模糊不僅與法律宣傳和確權措施不到位相關，更在于農(nóng)地產(chǎn)權主體已經(jīng)在實際生活中受到了國家與農(nóng)戶的沖擊。
一方面，農(nóng)村土地“集體所有”已經(jīng)徒有其名，集體所有權虛置既成事實，農(nóng)民們已經(jīng)把“責任田”當作“私有財產(chǎn)”；另一方面，土地集體實際的所有權力受到國家的限制。村組織和農(nóng)戶基本上只有土地所有權中的使用權，而實際上沒有租讓權、交易權和抵押權。集體所有土地的交易只能被強制征用給國家后進行。
土地產(chǎn)權主體的模糊需要確定和重塑我國農(nóng)村土地宏觀產(chǎn)權主體。而將重塑的主體確定為農(nóng)戶后，經(jīng)濟績效可以大大提高，國家公權對私權的侵犯也可以得到遏制。
要實行農(nóng)地私有，來自意識形態(tài)的制約和困難無疑是巨大的。然而無論是土地公有還是私有，都是一種政策工具，是為生產(chǎn)力的發(fā)展服務的，哪一種土地制度更有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于經(jīng)濟效率的提高，就可以采用。而且隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，土地制度也是隨之改變以適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求。沒有哪種土地制度是永恒正確的，要看當時生產(chǎn)力發(fā)展的要求。如果單純著眼于政治邏輯，視土地公有制是有中國特色社會主義制度的基本標志而神圣可侵犯，則很容易滑入意識形態(tài)上“非公即私”的思維陷阱，而忽視現(xiàn)代社會中土地產(chǎn)權結構日趨復雜化、精致化的客觀事實。而且，資本主義國家中也有以土地公有為主的國家，如加拿大，澳大利亞等，而這些國家并沒有認為自己是社會主義國家。
3．考察的結論
作為強制性制度變遷的前提是并不囿于現(xiàn)行制度的約束，不然就屬于誘致性制度變遷了，也就不需要大量的學者費心推論農(nóng)地私有化以影響政府決策，等待農(nóng)民的制度創(chuàng)新即可。
隨著農(nóng)地私有的需求主體越來越多，需求主體的愿望越來越強，理論工作者鼓與呼也就越來越多，在此狀況下，即使是一種與當時制度格格不入的制度，需求主體也會在不同的時機和不同的場所表達自己對預期制度的愿望。中國憲法規(guī)定“農(nóng)村土地歸集體所有”，現(xiàn)階段短時期內(nèi)改變一個國家的根本大法是很難的，但中國的語言是豐富多彩的，況且尚有眾多優(yōu)秀的理論闡釋家，在中國巧妙的推行農(nóng)地私有而不與社會主義制度沖突的可能性不小。
三、變革后農(nóng)村的社會保障體系考察
1．考察的原因
農(nóng)地制度的功能至少有兩個：激勵功能和保障功能。如果說農(nóng)地制度的效率表現(xiàn)在激勵功能的話，則其公平性表現(xiàn)在保障功能。在廣大的中國農(nóng)村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。而中國目前以均分土地為特征的平均主義農(nóng)地制度在為農(nóng)村人口提供社會保障方面，不失為對現(xiàn)金型社會保障的一種有效替代。這種農(nóng)地制度以土地集體所有為法律基礎，以家庭土地占有和耕種為實現(xiàn)形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，一個家庭所擁有的土地量隨其人口的增減而變化，以使全村每個人所擁有的土地量大體相等。一般認為，農(nóng)地的社會保障功能是農(nóng)地產(chǎn)權制度的制度績效不高的原因。也有人認為農(nóng)地的社會保障功能能夠促進經(jīng)濟效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展。盡管如此，農(nóng)地的社會保障功能仍可能是影響農(nóng)地產(chǎn)權效率的一個重要方面。
農(nóng)地私有成功的前提是農(nóng)地的自由流轉。如果當前推行農(nóng)地私有改革，因農(nóng)地的社會保障功能使農(nóng)民的“戀土”情結很深，阻礙土地的流轉，農(nóng)地制度改革在土地社會保障權的約束下可能會是“帶著鐐銬跳舞”，不能完全發(fā)揮其激勵功能。所以要對農(nóng)村的社會保障體系，和農(nóng)地制度的社會保障功能進行考察。
2．考察的過程
社會保障，是一個很重要的經(jīng)濟和社會問題。社會保障的主要作用，是幫助人們降低生活和工作中可能遇到的風險，保障社會成員的基本生活，增強他們的生活安全感。而社會保障制度是與市場經(jīng)濟相適應的基本制度，它對維持社會安全、保證經(jīng)濟建設順利進行具有十分重要的作用，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下不可缺少的動力機制和福利機制。越是發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，越是要有一個健全的社會保障體系。
對于9億農(nóng)民來說，接受和享有社會保障服務的好處，這是他們應該得到的權利。如果提供社會保障的全部義務都有被保障者自己承擔，國家和社會組織不承擔任何責任和義務，那根本就不是社會保障制度。
土地具有社會保障功能，并不意味著農(nóng)地制度理所應當?shù)贸蔀檗r(nóng)村的社會保障制度。而現(xiàn)行的農(nóng)村保障制度正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權力禁止農(nóng)民自由處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限、強制農(nóng)民承擔“保障”自己的義務。由此造成長期以來，我國農(nóng)村社會保障始終處于中國社會保障體系的邊緣，農(nóng)民游離于社會的保障網(wǎng)外，這種以城鄉(xiāng)屬性分層社會保障的做法既不合理，也不公平。
因此，建立農(nóng)村社會保障體系的責任應該回歸政府，而不因農(nóng)地具有社會保障功能而將農(nóng)民禁錮于農(nóng)地之上，結果堅持了現(xiàn)行犧牲效率的集體所有制，影響了農(nóng)地私有化的進程。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，農(nóng)民也同樣面臨市場風險和生活風險，特別是非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化進程以及人口轉變等使農(nóng)民的社會保險風險需求大大提高。因此，由政府來建設農(nóng)村社會保障制度已成為一項十分迫切的任務。
3．考察的結論
要順利推行農(nóng)地私有改革，只有整個社會保障體系完全建立起來，特別是與農(nóng)村有關的社會保障制度建立起來。也就是說，只有通過外部的力量，通過建立健全農(nóng)村社會保障體系，才能將農(nóng)地產(chǎn)權制度安排中的“福利性”置換出來，農(nóng)地產(chǎn)權制度的改革才是成功的。
在分析農(nóng)村社會保障制度的建立經(jīng)濟條件時，國內(nèi)有學者通過比較和考察其它國家的情況來尋找具有共性的規(guī)律，有趣的是，按照基本相同的分析思路，學者們分別得出了“中國尚不具備建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度的經(jīng)濟條件”和“中國建立農(nóng)村社會保障制度的經(jīng)濟條件基本成熟”兩種相反的結論。兩種結論不影響政府應該承擔農(nóng)村社會保障體系建立的責任，但影響著農(nóng)地私有是否現(xiàn)實可行的結論。
至少可以肯定的說，在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，建立農(nóng)村社會保障體系的財力已經(jīng)具備，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，集體所有的農(nóng)地社保功能會漸漸淡化。只要根據(jù)中國目前經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢與財力，有計劃、有步驟、漸進式地建立起逐步覆蓋全體農(nóng)民的、具有國家出資參與的、適應城鄉(xiāng)流動的農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，從農(nóng)地的社會保障功能考察，農(nóng)地私有化的方案具備可行性。
四、變革后剩余勞動力的轉移——城市化的考察
1．考察的原因
由于聯(lián)產(chǎn)承包責任制的高效率，1978年來中國農(nóng)村的剩余勞動力問題日益嚴重。據(jù)估算，中國現(xiàn)有約2.7億剩余勞動力，占農(nóng)村勞動力的60%左右，這構成了中國的大量的隱性失業(yè)，而且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，剩余勞動力的人數(shù)一直會處于動態(tài)變化過程。然而在現(xiàn)行的土地制度下，集體成員都理應擁有了一份土地，這就使農(nóng)民都與土地有內(nèi)在聯(lián)系而不致失業(yè)。這也是論者堅持集體所有制的理由之一。
而如果農(nóng)地私有方案實現(xiàn)后，土地資源將按市場價格配置，土地自然會向愿意出價或付租最高的人集中。這是因為在市場經(jīng)濟下，出價或付租最高的人顯然是能最有效利用土地的人，不然他出不起這筆錢。所以在土地農(nóng)戶所有的制度下，只有當相當一部分產(chǎn)出率不高的土地所有者愿意放棄土地并穩(wěn)定地轉入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進入城鎮(zhèn)工作和生活，土地才有可能順利流轉而實現(xiàn)利益最大化，農(nóng)地私有的經(jīng)濟績效才能顯現(xiàn)。于是農(nóng)村剩余勞動力能否順利轉移，是農(nóng)地私有現(xiàn)實可行性與否的最大挑戰(zhàn)。
城市與農(nóng)村是一個系統(tǒng)，二者密切聯(lián)系。各國經(jīng)驗表明，農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移主要通過是城市化。本部分行文即用于考察中國城市化進程，來推斷農(nóng)村剩余勞動力轉移的過程，進而得出農(nóng)地私有的可行性。
2．考察的過程
要促進中國的城市化進程，讓農(nóng)民進入城市，需要一個龐大的支持系統(tǒng)，需要一定的經(jīng)濟環(huán)境和一系列條件。抽象掉城市化的宏觀層面（國民經(jīng)濟的總體發(fā)展）和微觀層面（如城市規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展），及眾多的間接影響因素，從中觀發(fā)展的層次看，經(jīng)濟、制度、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)、科技與人才、資源與環(huán)境以及城鎮(zhèn)發(fā)展就可以共同構成中國城市化的支持系統(tǒng)，缺一不可。從與城市化相互關系的角度看，經(jīng)濟支持系統(tǒng)與制度支持系統(tǒng)更為重要，它們構成中國城市化最直接、最關鍵的發(fā)展條件。可以說，一個國家的城市化進程，在根本上受到兩個因素的制約，即工業(yè)化和制度。如果說工業(yè)化是通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的集聚而促進城市化的話，那么制度則是通過對各種經(jīng)濟社會運行規(guī)則的制定和執(zhí)行來影響城市化的。
�。�1）工業(yè)化進程。
工業(yè)化是城市化的基本動力。在中國近半個世紀的發(fā)展中，由于選擇了特殊的工業(yè)化道路，導致了中國的工業(yè)化與城市化相脫節(jié)。更為嚴重的事，這些具有中國特色的工業(yè)化在中華大地仍然蓬蓬勃勃地推進著，它們將導致下一輪工業(yè)化與城市化的進一步脫節(jié)。
中國的城市化滯后有其自身的經(jīng)濟根源，即工業(yè)化水平低和工業(yè)化弱質(zhì)。中國還有9億人口在農(nóng)村，要加速中國的城市化進程，首先需要重新考慮中國的工業(yè)化戰(zhàn)略，理性選擇21世紀中國的工業(yè)化道路，關鍵是在擴大工業(yè)化規(guī)模的同時提高工業(yè)化的質(zhì)量。
�。�2）制度安排。
城市化是企業(yè)與人口在空間上集聚的過程，因此，一切涉及經(jīng)濟要素和人口流動與集聚的制度安排都影響著城市化進程。從大的制度類型看，市場經(jīng)濟體制較之計劃經(jīng)濟體制更有利于城市化進程。因為在市場經(jīng)濟體制下，市場根據(jù)自然準則和經(jīng)濟規(guī)律配置生產(chǎn)要素，各種經(jīng)濟要素和人口通過比較利益的選擇無障礙地在空間上自由流動和聚散，進行有效組合，促進著經(jīng)濟的規(guī)�；透呒壔�，也促進著城市化。
從中國當前的制度特征看，直接影響城市化的制度安排包括戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度、社會保障制度、行政管理制度、城鎮(zhèn)建設的投融資體制、市鎮(zhèn)設置的有關法律制度等。不少論者提出農(nóng)地私有需要改革戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等，歸根結底是促進城市的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民勞動力的順利自由流轉。當前這些制度都帶有計劃經(jīng)濟的痕跡。因此，實現(xiàn)有利于城市化的制度安排，實際上就是要建立一個有效的市場機制，也就是要促使中國盡快地實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變。
�。�3）城市化與農(nóng)地制度改革。
農(nóng)地制度安排是推進城市化的具體制度安排之一。城市化需要土地制度改革特別是農(nóng)地制度改革，農(nóng)地制度改革導致的農(nóng)村剩余勞動力需要城市化的吸收。
正如前文已述，農(nóng)地對于農(nóng)民來說，是一種特殊的社會保障，而農(nóng)村尚未建立完整的社會保障體系。于是盡管大量的農(nóng)村人口進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，甚至離開農(nóng)村進入城市，只要他們的農(nóng)村戶口沒有變動，他們與土地的內(nèi)在聯(lián)系并不會切斷，他們對社區(qū)土地所有權的要求也是理所當然的。在這種情況下，農(nóng)民只能在有限的程度上參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，城市化就無法深入進行。另一方面，因農(nóng)地具有社會保障功能，從而提高了農(nóng)民抵御在其他產(chǎn)業(yè)失業(yè)的能力，以至于農(nóng)民能夠進城從事高風險的職業(yè)，進行跨區(qū)域的流動。二者效應以誰為大？實證研究表明，前者效應大于后者效應，因而現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)民的束縛，是造成我國城市化水平遠遠低于工業(yè)化水平的一個重要原因。
在典型的市場經(jīng)濟下，所有權的主體是明確界定的，新增人口不會自動獲得土地的所有權。獲得土地的根據(jù)也不在戶口或身份。這種土地所有制有助于城市化和工業(yè)化的進程。無地耕種的農(nóng)民除非比有地耕種的農(nóng)民對土地的利用效率更高，他們一般無法替代或排擠有地耕種的農(nóng)民，而是移向城市尋找非農(nóng)就業(yè)機會。這就為工業(yè)提供大量低成本的勞動，有力地促進了工業(yè)化和城市化的進程，也減少了人口對土地的壓力。
但農(nóng)地私有化改革和城市化的良性互動機制，是要以城市化進程推進為前提的。如果工業(yè)化和其他制度安排促進了城市化的發(fā)展，城市化進程就為農(nóng)地制度改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，而農(nóng)地私有化又促進了農(nóng)地資源的自由流動和勞動力的自由流動，會反過來促進城市化的進程，從而形成了二者的良性循環(huán)。
3．考察的結論
�。�1）農(nóng)村剩余勞動力的轉移不能瞬時解決，農(nóng)地私有化方案面臨著現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。
1999年中國城市化水平是32％，與人均GDP水平同等的國家相比，我國城市化水平大為落后。城市化水平過低，增加了就業(yè)難度，減緩了農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的進程，制約了經(jīng)濟的發(fā)展。而城市化的順利推進需要龐大的支持系統(tǒng)，是近期所不能解決的。盡管不少學者鼓吹以農(nóng)地私有化推動城市化，但他們可能忽略了工業(yè)化和其他制度安排對城市化的制約作用。中國工業(yè)化的難度和復雜程度是舉世無雙的，而其他制度安排也不是一蹴而就。
�。�2）從城市化角度看，農(nóng)地私有化方案的實現(xiàn)在未來20-30年具有可能性。
城市化是一個浩浩蕩蕩的歷史過程，中國政*政策一直試圖為城市化建立經(jīng)濟支持和制度支持，2000年的“十五”城市化戰(zhàn)略規(guī)劃作為“十五”規(guī)劃的10項重點專項規(guī)劃的第一項，必將有力地促進中國未來時期的城市化進程。據(jù)葉裕民預測，如果中國的改革進程得以比較順利的進行，城市化速度不低于年增長0.5個百分點的話，那么未來20-30年是中國實現(xiàn)農(nóng)村社會向城市社會轉變的關鍵時期。也就是，從城市化吸收農(nóng)村剩余勞動力功能的必要前提看，實現(xiàn)農(nóng)地私有制至少要在20年后。
第三節(jié) 結論
一、當前全面實現(xiàn)農(nóng)地私有化的時機尚不成熟。
通過對農(nóng)戶心態(tài)、意識約束、社保制度和城市化進程四方面的考察，可知農(nóng)村社會保障體系的缺乏和城市化進程的滯后極大的約束了農(nóng)地私有化的可行性，成為當前不能實現(xiàn)農(nóng)地私有的最大障礙。要想破除障礙，重點是建立健全農(nóng)村社會保障體系和全面推進城市化進程。加緊建立農(nóng)村社會保障制度，而不是以農(nóng)村土地已具有社會保障功能而拒絕將農(nóng)民納入社會保障體系中。加快工業(yè)化發(fā)展，提高工業(yè)化的質(zhì)量，同時促使中國的戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度、社會保障制度、行政管理制度、城鎮(zhèn)建設的投融資體制、市鎮(zhèn)設置的有關法律制度盡快地實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變。這是縮短農(nóng)地私有化時間的關鍵。
農(nóng)戶心態(tài)的考察表明，農(nóng)戶的農(nóng)地私有化較成熟，隨著私有產(chǎn)權的深入人心，農(nóng)戶就會歡迎農(nóng)戶私有的方案。在社會主義性質(zhì)的意識約束下，全面推行農(nóng)地私有化需要借鑒當年“市場經(jīng)濟”的大討論經(jīng)驗，對農(nóng)地私有進行成功的理論闡釋。農(nóng)地私有的實現(xiàn)正是需要眾多學者的鼓與呼。
二、在中國某一地區(qū)選點試驗，推行農(nóng)地私有化。
為了降低制度改革的成本，減少制度變革的振蕩，推行強制性制度變遷的農(nóng)地私有需要采取先試點、后推廣的方式，積累土地制度創(chuàng)新的經(jīng)驗和知識，修正改革試驗中制度創(chuàng)新設計的一些不可行和風險較大的路徑。如果說政府接受下一次的農(nóng)地制度變遷將以強制性變遷方式推進農(nóng)地私有化這一觀點，則事先的局部地區(qū)選點試驗是必要的。
通過對農(nóng)地私有化的時機考察得知，在中國全面推行私有化是不成熟的，但當前個別地區(qū)條件已成熟。這些地區(qū)的特征是：非土地收入為農(nóng)戶的主要收入；農(nóng)民具有較強的私有意識；城市化水平較高；農(nóng)村社會保障體系健全。這些地區(qū)的農(nóng)地私有化試驗，將會極大的推動將來農(nóng)地私有化的順利實行。
三、經(jīng)濟越發(fā)展，農(nóng)地私有化的可行性越大。
隨著各項相關制度安排的建立和經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)地和農(nóng)民都能夠像其他要素自由流轉，到時農(nóng)地私有化方案面臨的各種約束都將淡化，經(jīng)濟績效最高的私有產(chǎn)權的實現(xiàn)去日不久。
雖然說強制性制度供給要有需求才能供給，但是并不等需求出現(xiàn)后再來安排，更不能需求出現(xiàn)很久后，遲遲不安排。等到需求出現(xiàn)后再安排時就會出現(xiàn)制度斷層，影響經(jīng)濟發(fā)展的速度，當然無法實現(xiàn)制度效率的最大化。因此，強制性制度供給也要適當超前，進行前瞻性的、有需求的制度安排。本文根據(jù)理論和實踐，預測農(nóng)地私有化的強制變遷將在20-30年內(nèi)實現(xiàn)。
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