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赴歐盟植物檢疫的考察報告
為了解歐盟植物檢疫管理模式、運(yùn)行機(jī)制、法規(guī)建設(shè)，學(xué)習(xí)檢疫隔離溫室的設(shè)計、建造及使用管理經(jīng)驗，3月10至23日，結(jié)合中英農(nóng)業(yè)科技交流項目，由國家發(fā)展計劃委員會農(nóng)經(jīng)司、農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司、種植業(yè)管理司、規(guī)劃設(shè)計研究院、全國農(nóng)技中心等部門有關(guān)人員組成考察團(tuán)赴英國、荷蘭及法國對歐盟植物檢疫工作進(jìn)行了考察。在歐期間，考察團(tuán)拜訪了英國環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部，考察了英國農(nóng)業(yè)部中央科學(xué)研究院、蘇格蘭作物研究院、國際園藝中心及其檢疫隔離設(shè)施，參觀了荷蘭溫室公司、法國瑞奇公司等溫室制造企業(yè)，獲取了大量相關(guān)信息，圓滿完成了考察任務(wù)�，F(xiàn)將考察情況簡報如下（檢疫隔離溫室技術(shù)報告附后）。
一、歐盟檢疫基本情況
農(nóng)業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)中占有較大比重，為保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全并服務(wù)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，歐盟十分重視植物檢疫工作，建立了較為健全的植物檢疫體系。
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歐盟是一個由15個獨(dú)立國家組成的經(jīng)濟(jì)政治聯(lián)合體，奉行共同的農(nóng)業(yè)政策，包括檢疫政策，這種特殊的環(huán)境產(chǎn)生了特殊而有效的檢疫管理模式。
在歐盟層面，歐盟理事會負(fù)責(zé)植物檢疫基本法規(guī)的制定及重大檢疫問題的最終決策，歐盟委員會負(fù)責(zé)組織實施，包括制定實施細(xì)則、提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算、協(xié)助成員國開展檢疫檢驗、核查疫情發(fā)生及處理情況、與非歐盟國家簽訂檢疫協(xié)定并組織農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口預(yù)檢等。為加強(qiáng)協(xié)調(diào)，歐盟成立有植物檢疫專門委員會，參與檢疫措施的制定與實施。重大檢疫決策，先由專門委員會討論評議，取得一致后，組織實施，否則須提交歐盟理事會做最終決定。
在成員國層面，通過將歐盟檢疫法規(guī)本國化執(zhí)行統(tǒng)一的檢疫政策。根據(jù)歐盟植物檢疫法的要求，各成員國均設(shè)立或指定了一個中央職能部門即國家植物檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)植物檢疫事務(wù)的協(xié)調(diào)，并統(tǒng)一管理本國的植物檢疫工作。盡管各國的國家植物檢疫機(jī)構(gòu)名稱不盡相同，有植物檢疫局、植物保護(hù)局、質(zhì)量政策局等，但無一例外均隸屬于農(nóng)業(yè)（農(nóng)漁食品、農(nóng)林）部，并通過在各地設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)垂直管理全國植物檢疫工作，既無內(nèi)外檢之分，也無農(nóng)林業(yè)之別。
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長期以來，歐盟十分重視檢疫法制建設(shè)，形成了完備的法規(guī)體系。依法檢疫是歐盟植物檢疫工作的顯著特征。
一是體系完備。歐盟檢疫法規(guī)體系由基本“法”、行政法規(guī)和雙（多）邊協(xié)議三個層次構(gòu)成。針對全局性檢疫問題，制定嚴(yán)格意義上的基本“法”，其核心是植物檢疫法，也包括馬鈴薯癌腫病、胞囊線蟲等10多項重大檢疫性有害生物控制法令。為提高法律的可操作性，基本“法”明確要求歐盟委員會制定具體辦法和程序，包括委員會令、決定及建議等110項，既有行政法規(guī)，又有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟委員會還與各國簽定了相當(dāng)數(shù)量的雙邊、多邊協(xié)議。
二是制修及時。歐盟檢疫立法是一個長期動態(tài)的過程。根據(jù)檢疫工作變化情況，不斷修訂行政法規(guī)，并對基本“法”做必要修改，從而保證法律法規(guī)盡可能符合實際需要。以植物檢疫法為例，1977年頒布，其后23年內(nèi)進(jìn)行了大大小小39次修改，2000年又歸納歷次修改，制定頒布了新的植物檢疫法。
三是要求極嚴(yán)。歐盟檢疫法規(guī)是成員國必須遵循的最低要求，成員國有權(quán)通過本國立法確定高于歐盟的具體要求。如為保護(hù)本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，英國對健康種苗傳帶某些病蟲的允許量比歐盟低、發(fā)現(xiàn)重大檢疫性有害生物后的禁種年限也長于歐盟。發(fā)生馬鈴薯金線蟲和白線蟲的地塊，歐盟分別禁種馬鈴薯5年和10年，英國則要求禁種6年和12年。
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在農(nóng)產(chǎn)品檢疫方面，歐盟做法具有很強(qiáng)的針對性和靈活性。一方面，根據(jù)疫情發(fā)生分布，將一些檢疫性有害生物列入名錄進(jìn)行檢疫，確保符合既定的檢疫要求；另一方面，根據(jù)歐盟委員會的建議，歐盟理事會經(jīng)常對名錄進(jìn)行修訂補(bǔ)充。
歐盟檢疫名錄分6大類，包括《禁止傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止隨特定植物或植物產(chǎn)品傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止進(jìn)境植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《滿足特定條件方可進(jìn)境的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《進(jìn)境前必須檢疫的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《需采取特殊檢疫措施的植物（植物產(chǎn)品）名錄》等，涉及有害生物、植物、植物產(chǎn)品及栽培介質(zhì)等多達(dá)351種（類）。部分名錄還根據(jù)有害生物在歐盟有無發(fā)生、植物（植物產(chǎn)品）是否源于歐盟、對象物關(guān)系整個歐盟還是特定保護(hù)區(qū)等，進(jìn)行了細(xì)化分類，操作性極強(qiáng)。
歐盟各國圍繞《進(jìn)境前必須進(jìn)行檢疫的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》開展農(nóng)產(chǎn)品檢疫工作。一是對名錄中源于歐盟的對象物實施檢疫。各成員國植物檢疫機(jī)構(gòu)委派植物檢疫人員進(jìn)行產(chǎn)地檢疫，每年或每茬不少于1次，必要時作室內(nèi)檢驗。對農(nóng)產(chǎn)品加工、儲存場所、包裝材料和運(yùn)輸工具也要進(jìn)行認(rèn)真的檢驗，確保輸往其他成員國的農(nóng)產(chǎn)品具有良好的植物衛(wèi)生條件；二是對名錄中來自非歐盟的對象物實施檢驗。進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品不管最終銷往哪個成員國，原則上要在進(jìn)入歐盟的第一個成員國口岸進(jìn)行檢疫，核發(fā)植物檢疫證書（即統(tǒng)一的植物護(hù)照）后，才能在歐盟境內(nèi)流通，以確保輸入歐盟的農(nóng)產(chǎn)品具有良好的植物衛(wèi)生條件。
為確保各項檢疫要求落到實處，歐盟還采取了以下幾項措施：一是對作物生產(chǎn)者和進(jìn)口商進(jìn)行注冊登記，相關(guān)信息要伴隨其生產(chǎn)或經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品流通，力求每一批農(nóng)產(chǎn)品都可以回溯到它的源頭；二是根據(jù)需要實施市場檢疫，帶有植物檢疫證書的農(nóng)產(chǎn)品跨成員國邊境流動時無需檢疫，但在市場流通時要接受必要的核查；三是對進(jìn)入保護(hù)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品提出特殊要求，符合要求才能進(jìn)入保護(hù)區(qū)；四是歐盟委員會可組織成員國對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品實施原產(chǎn)地預(yù)檢。
（四）嚴(yán)格的疫情處理
歐盟要求，成員國發(fā)現(xiàn)新的有害生物，無論是否列入檢疫性有害生物名錄，只要是首次發(fā)現(xiàn)，都要立刻報告歐盟委員會，并通知有關(guān)成員國采取緊急調(diào)查和處理措施。必要時歐盟委員會植物檢疫專門委員會組織專家進(jìn)行實地調(diào)查，論證成員國采取緊急措施的科學(xué)性與可行性，予以認(rèn)可或提出處理要求，采取包括染疫植物（植物產(chǎn)品）銷毀、栽培介質(zhì)及包裝材料處理、生產(chǎn)工具、包裝儲存場所及運(yùn)輸工具消毒等處理措施。一旦確定疫情隨某一批農(nóng)產(chǎn)品傳入，歐盟委員會將對其流通過程進(jìn)行回溯，并通知相關(guān)成員國，采取必要的調(diào)查處理措施，加強(qiáng)對該類農(nóng)產(chǎn)品的檢疫檢驗。
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鑒于植物檢疫的公益性和重要性，歐盟委員會適時提出增列檢疫項目，列入財政預(yù)算。根據(jù)檢疫工作的實際需要，主要用于以下兩個方面：一是購建檢疫儀器設(shè)備。適應(yīng)建立內(nèi)部統(tǒng)一市場需要，歐盟十分重視檢疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善檢疫檢驗所需儀器和疫情處理設(shè)備。在經(jīng)費(fèi)分配上優(yōu)先考慮進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品集散地、與非成員國交界的邊境地區(qū)，特別是對處于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口通道位置的成員國給予重點傾斜，支持力度最高可達(dá)實際支出的50%。二是補(bǔ)助植物疫情處理。成員國一旦發(fā)生疫情，威脅歐盟整體或局部，可向歐盟申請疫情處理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，用于保證檢疫措施的落實和彌補(bǔ)檢疫處理的直接經(jīng)濟(jì)損失，支持力度可達(dá)50%。如進(jìn)一步處理關(guān)系整個歐盟的安全，還可追加部分經(jīng)費(fèi)。
二、歐盟檢疫隔離設(shè)施
由于種苗傳帶檢疫性有害生物風(fēng)險最大，歐、美等發(fā)達(dá)國家特別重視引進(jìn)種苗的隔離檢疫工作，將其作為防止疫情傳入的最重要措施，投入大量資金建設(shè)隔離檢疫設(shè)施，并對國外引種隔離檢疫作出嚴(yán)格規(guī)定，配備專門人員，實施隔離檢疫。
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歐盟對種苗進(jìn)口十分慎重，明確任何作物都不允許大規(guī)模生產(chǎn)性引種。生產(chǎn)試驗和為科研、育種目的少量引進(jìn)禁止進(jìn)境植物必須接受嚴(yán)格的隔離檢疫檢驗。如馬鈴薯種薯一個品種最多只能引進(jìn)5塊，種薯入境后必須直接運(yùn)到植物檢疫隔離場，進(jìn)行種植和整個生長期檢疫，證明不帶檢疫性有害生物后進(jìn)行組織培養(yǎng)，只有健康的一代組培苗才能提供給引種單位使用。
（二）先進(jìn)的隔離設(shè)施
為嚴(yán)防外來檢疫性有害生物傳入，歐盟各國投入大量資金，建設(shè)、裝備檢疫隔離場[見圖1、2、3]。以英國為例，農(nóng)業(yè)部在約克建有2000m2的大型檢疫隔離設(shè)施，專門進(jìn)行進(jìn)口種苗隔離檢疫和危險性有害生物的研究。其中檢疫隔離溫室耗資300萬英鎊，選用高質(zhì)量材料保證溫室的密封性，通過調(diào)節(jié)進(jìn)出氣流實現(xiàn)正負(fù)壓差，用水采用封閉循環(huán)，溫度、光照、濕度均采用計算機(jī)自動控制。隔離檢疫操作程序嚴(yán)格，人員進(jìn)出嚴(yán)格管理，隔離檢疫廢棄物如實驗材料、栽培介質(zhì)等均要經(jīng)過高溫消毒或焚化處理，確保隔離效果。
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為滿足隔離檢疫的高技術(shù)要求，英國農(nóng)業(yè)部植物檢疫隔離設(shè)施包括與之配套的綜合性實驗室，設(shè)立了專門的植物檢疫部，下設(shè)昆蟲、細(xì)菌、真菌、病毒及雜草等專業(yè)技術(shù)組，有60多位專家，年運(yùn)行經(jīng)費(fèi)200萬英鎊。綜合實驗室裝備先進(jìn)，包括透射電子顯微鏡、掃描電子顯微鏡、PCR儀、高速冷凍離心機(jī)等，可開展PCR、血清學(xué)檢測、核酸雜交等檢驗檢測工作。英國蘇格蘭作物研究院、國際園藝中心等很多研究機(jī)構(gòu)也建立了高水準(zhǔn)的檢疫隔離溫室，這些機(jī)構(gòu)從事危險性有害生物或轉(zhuǎn)基因研究時，都要求在隔離溫室中進(jìn)行。
三、歐盟檢疫借鑒及我們的建議
通過考察，我們認(rèn)為歐盟一些合理的檢疫做法對我國有一定的借鑒意義，根據(jù)歐盟的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，我們建議農(nóng)業(yè)部加強(qiáng)以下幾項工作：
（一）設(shè)立專門的植物檢疫機(jī)構(gòu)
歐盟植物檢疫工作之所以能成功開展，與其科學(xué)的管理模式和各成員國合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置密不可分。美國、澳大利亞、加拿大等多國經(jīng)驗也證明，農(nóng)業(yè)部作為農(nóng)業(yè)行政主管部門，設(shè)立專門的植物檢疫機(jī)構(gòu)是做好植物檢疫工作的重要保證，也是保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品市場的客觀需要。我國是農(nóng)業(yè)大國，植物與植物產(chǎn)品調(diào)運(yùn)量大面廣，農(nóng)業(yè)植物檢疫任務(wù)繁重，1998年原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局劃出后，國務(wù)院仍賦予農(nóng)業(yè)部檢疫立法、疫情發(fā)布、政府間協(xié)定簽署等職能，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)部主管植物檢疫的職能。我國加入WTO后，植物檢疫作為保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)產(chǎn)品市場、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口唯一可以經(jīng)常運(yùn)用、符合國際慣例和WTO規(guī)則的合理合法手段，將發(fā)揮非關(guān)稅技術(shù)壁壘的重要調(diào)節(jié)作用，提升農(nóng)業(yè)部在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際競爭中的地位作用。為此，建議農(nóng)業(yè)部設(shè)立專門的植物檢疫機(jī)構(gòu)，充實檢疫力量，做好應(yīng)對WTO的各項工作。
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植物檢疫隔離場是美、歐等發(fā)達(dá)國家有效防止外來有害生物入侵，抵擋國外農(nóng)產(chǎn)品沖擊國內(nèi)市場的重要手段，也是一個國家檢疫能力和水平的綜合體現(xiàn)。近年來，為適應(yīng)加入WTO的新形勢，依托國家植保工程，農(nóng)業(yè)部先后啟動建設(shè)國家植物檢疫隔離場（北京）和成都、廣州區(qū)域植物檢疫隔離場，各項工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，按照項目進(jìn)度安排，年底即可竣工。目前問題主要是檢疫隔離場管理模式和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)未落實。根據(jù)歐盟經(jīng)驗，植物檢疫隔離場屬純公益性質(zhì)，管理相對獨(dú)立，技術(shù)力量雄厚，財政經(jīng)費(fèi)充足。為此，建議農(nóng)業(yè)部將植物檢疫隔離場的運(yùn)行管理擺上議事日程，一方面解決檢疫隔離場的管理及人員編制；另一方面解決檢疫隔離場的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，列入財政預(yù)算專項，確保隔離場運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，以充分發(fā)揮其有效防止疫情傳入和檢疫技術(shù)壁壘的作用。
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與歐盟充足的檢疫經(jīng)費(fèi)相比，我國一直沒有固定的檢疫事業(yè)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致疫情普查、封鎖控制等工作難以落實，基本數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)信息不全，檢疫決策和對外談判科學(xué)依據(jù)不足。植物檢疫是國家需要、公益事業(yè)，我國加入WTO后，疫情調(diào)查監(jiān)測、風(fēng)險分析、官方控制、非疫生產(chǎn)點非疫生產(chǎn)地建設(shè)、應(yīng)急措施研究和對外談判等，許多基礎(chǔ)工作急需開展。為此，建議農(nóng)業(yè)部積極爭取財政支持，將植物檢疫事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入國家農(nóng)業(yè)事業(yè)經(jīng)費(fèi)財政預(yù)算。
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歐盟完備的法律體系對檢疫工作順利開展起到了重要的保障作用，與之相比較，我國《植物檢疫條例》雖然1983年已經(jīng)制定，1992年又修訂發(fā)布，但近些年國內(nèi)外情況發(fā)生了很大變化，許多方面缺乏法律依據(jù)，有些做法與國際并不接軌。為此，建議農(nóng)業(yè)部將《中華人民共和國植物檢疫法》納入立法規(guī)劃、組織立法調(diào)研并起草法律文本。
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