農(nóng)業(yè)水價(jià)改革調(diào)研報(bào)告
農(nóng)業(yè)水價(jià)改革調(diào)研報(bào)告
農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、水費(fèi)計(jì)收與農(nóng)田水利建設(shè)方面存在的問(wèn)題成為農(nóng)村工作和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)與難點(diǎn)，農(nóng)民對(duì)于繳納農(nóng)業(yè)水費(fèi)有著抵觸心理，水管單位農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入銳減，生存和發(fā)展面臨困難，農(nóng)民和水管單位的矛盾呈現(xiàn)激化的趨勢(shì)。針對(duì)這一問(wèn)題，我省在水利部的統(tǒng)一部署下，開(kāi)展了“三位一體”的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)和示范。我們對(duì)已經(jīng)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的十二個(gè)項(xiàng)目縣進(jìn)行了調(diào)研，了解了項(xiàng)目縣建設(shè)的基本情況以及改革取得的成效，并分析提出了未來(lái)我省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思路和重點(diǎn)。
一、農(nóng)業(yè)水價(jià)存在的主要困難和問(wèn)題
1、農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)收入與供水成本差異過(guò)大。水利工程的水價(jià)核定水平過(guò)低，從典型調(diào)查的平均情況看，農(nóng)業(yè)用水測(cè)算水價(jià)為0.116元/立方米左右，核定水價(jià)為0.039元/立方米左右，核定水價(jià)占測(cè)算水價(jià)的34%，而水費(fèi)的征收率只有62%。實(shí)際上，水管單位的供水成本僅收回21%。收入與成本的差異使得水利工程管理單位虧損嚴(yán)重，供水工程維修困難，工程老化失修嚴(yán)重，效益低下。
2、農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收難度較大。在取消農(nóng)業(yè)稅、加強(qiáng)支農(nóng)力度、增加各類補(bǔ)貼等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策背景下，農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收難度日益加大。一是工程配套不齊全，很多灌區(qū)特別是末級(jí)渠系的計(jì)量設(shè)施不完善，水費(fèi)不能按量收繳，只能采取按畝均攤的辦法征收，不能體現(xiàn)“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則。二是有效灌溉面積逐年萎縮，難以核定。由于歷史原因，灌區(qū)內(nèi)田畝面積標(biāo)準(zhǔn)不一，有667㎡、1000㎡和1200㎡三種不同的標(biāo)準(zhǔn)，最初田畝核定的準(zhǔn)確性受到農(nóng)民質(zhì)疑。且因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、末級(jí)渠系淤塞等問(wèn)題導(dǎo)致有效灌溉面積逐年減少，及時(shí)核定面積困難。三是農(nóng)民認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。我省部分縣市已取消了農(nóng)業(yè)水費(fèi)，造成周邊縣市農(nóng)民不愿意交水費(fèi)。而現(xiàn)行的水價(jià)政策，水費(fèi)宣傳不到位，農(nóng)民理解上出現(xiàn)偏差，水費(fèi)征收遭遇尷尬。
3、渠道淤塞，水毀嚴(yán)重加重了農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)。我省斗農(nóng)渠均興建于上世紀(jì)六十至七十年代。由于建渠時(shí)間長(zhǎng)，初建標(biāo)準(zhǔn)太低、后期維修養(yǎng)護(hù)投入不足、工程設(shè)施老化、建筑物不配套且損毀嚴(yán)重，渠道跑、冒、滴、漏現(xiàn)象十分嚴(yán)重，渠系利用系數(shù)偏低，大多數(shù)都達(dá)不到0.6，部分甚至不到0.4。渠系建筑物中，分水閘極少，且分水口基本沒(méi)有閘控制，農(nóng)戶用水時(shí)，形成上游筑堤攔水，下游扒口放水，經(jīng)常發(fā)生用水矛盾。渠系大多無(wú)量水設(shè)施，用水時(shí)憑經(jīng)驗(yàn)按過(guò)水深度和時(shí)間估算用水量，實(shí)際到村、到田間的水量約為放水量的35—40%，有的甚至更低，由此造成農(nóng)民實(shí)際水費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。
二、近幾年湖北省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革情況
2008年以來(lái)，湖北省在XX市、XX區(qū)、XX縣、XX市、XX市、XX區(qū)、XX縣、XX市、XX區(qū)、XX市、等十二個(gè)項(xiàng)目區(qū)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范。改革具體情況如下：
1、末級(jí)渠系工程建設(shè)情況。各項(xiàng)目區(qū)嚴(yán)格按照批復(fù)的方案實(shí)施末級(jí)渠系節(jié)水改造工程，共進(jìn)行各種渠系改造233多公里，新建改建涵閘、農(nóng)門(mén)、跌水、橋涵、分水口6300多處，整治塘堰近200口，新建和改造量水設(shè)施583多處。通過(guò)改造，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)末級(jí)渠系上下匹配，設(shè)施配套齊全，量測(cè)水設(shè)施滿足計(jì)量收費(fèi)要求，技術(shù)指標(biāo)達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)及有關(guān)規(guī)范要求。
2、用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范建設(shè)。各項(xiàng)目區(qū)按照規(guī)定申報(bào)成立了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，建立健全了協(xié)會(huì)章程和各項(xiàng)工作管理制度及崗位責(zé)任制度，實(shí)行了協(xié)會(huì)民主化管理。如XX市大溪灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)理事會(huì)、理財(cái)小組和管水員，將灌區(qū)受益的7830戶農(nóng)民分為60個(gè)用水小組，通過(guò)民主議事制度規(guī)范供水、放水和用水。老河口三個(gè)灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)后，與管理單位簽定供水合同，制定用水計(jì)劃，建立定額管理，實(shí)施配水到戶，推行水務(wù)公開(kāi)，在用水管理、工程維護(hù)、水費(fèi)收繳，水事糾紛協(xié)調(diào)等涉水事務(wù)方面發(fā)揮了積極主導(dǎo)作用。
3、實(shí)行農(nóng)業(yè)終端水價(jià)。各項(xiàng)目區(qū)按照規(guī)定測(cè)算并報(bào)政府物價(jià)部門(mén)核定出臺(tái)了終端水價(jià)，為每方0.08元左右，計(jì)量點(diǎn)確定為農(nóng)渠進(jìn)水口。水價(jià)改革后，大部分項(xiàng)目區(qū)終端水價(jià)提高，既保證了工程管理維護(hù)費(fèi)用又減輕了農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)。如XX市東風(fēng)三干渠灌區(qū)水費(fèi)從0.055元提高到0.083元，水價(jià)雖增加了，但由于放水時(shí)間減少、用少量減少、水資源浪費(fèi)減少等，農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的水費(fèi)相比以前反而更少了。
4、明確末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)。按照“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管理民主”的末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)，各項(xiàng)目區(qū)在完成末級(jí)渠系改造任務(wù)的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣睦斫夂椭С郑嗬^開(kāi)展了產(chǎn)權(quán)制度改革。由當(dāng)?shù)卣跈?quán)市(縣)水利局，將改造完成的末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)移交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，對(duì)用水者協(xié)會(huì)末級(jí)渠系工程進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，頒發(fā)使用權(quán)證書(shū)，由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理，全面推進(jìn)農(nóng)民用水自治。用水者協(xié)會(huì)制定了完善的工程養(yǎng)護(hù)制度，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制，落實(shí)責(zé)任人，并確定維修資金的來(lái)源按用水戶受益面積在協(xié)會(huì)內(nèi)采取“一一事一議”的方式收取。
三、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革取得的顯著成效
通過(guò)強(qiáng)化組織保障、資金監(jiān)管、建設(shè)管理、協(xié)會(huì)建設(shè)、終端水價(jià)管理和產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)等一系列的有效措施，湖北省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作取得了顯著成效，示范項(xiàng)目區(qū)基本形成了較為完善的排灌體系，渠系水利用系數(shù)、灌溉保證率得到很大提高，形成了良性的農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理機(jī)制，確保了糧食與經(jīng)濟(jì)作物增產(chǎn)，農(nóng)民增收。具體表現(xiàn)在：
1、節(jié)水效益。隨著末級(jí)渠系節(jié)水改造工程實(shí)施，渠道輸水流速明顯加大，過(guò)水能力明顯提高。十二個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的斗農(nóng)渠水平均利用系數(shù)由原來(lái)的0.55提高到0.77，末級(jí)渠系的灌溉水利用率提高22% ，項(xiàng)目區(qū)節(jié)約的水量可改善灌溉面積1.5萬(wàn)畝。
2、農(nóng)業(yè)減負(fù)增收效益。水價(jià)改革實(shí)施后，農(nóng)戶的平均水費(fèi)支出由實(shí)施前的30.58元/畝降至20.7元/畝，農(nóng)民人均純收入由5515元/年上升至6010元/年。以XX市半月燎原項(xiàng)目區(qū)為例,實(shí)施前，水費(fèi)畝支出51元，占畝均純收益的9%。項(xiàng)目實(shí)施后，水費(fèi)畝支出28.5元，占畝產(chǎn)值的2.1%，占畝均純收益的3.5%。由此可看出，項(xiàng)目的實(shí)施切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民收入。
3、社會(huì)效益。突出表現(xiàn)在密切了干群關(guān)系、解決了用水難的問(wèn)題。末級(jí)渠系的硬化建設(shè)不僅解決了輸水“跑、冒、滴、漏”的問(wèn)題，還為今后水費(fèi)的計(jì)收工作奠定了良好的基礎(chǔ)，成了聯(lián)系農(nóng)民與干部的“紐帶”，增強(qiáng)了群眾對(duì)基層黨組織和干部的信任度和凝聚力。同時(shí)，通過(guò)末級(jí)渠道的改造，減少滲漏，提高水利用系數(shù)，節(jié)約水資源，縮短用水周期，降低用水成本等，有效解決了農(nóng)民用水難、成本高、水費(fèi)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。
四、未來(lái)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思路和重點(diǎn)
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要建設(shè)生態(tài)文明，要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。我們認(rèn)為今后農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)也將落在覆蓋成本、保護(hù)資源環(huán)境兩個(gè)主題上。總體思路仍然是：深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，緊緊抓住加快農(nóng)田水利建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，按照“有利于節(jié)約用水、有利于降低農(nóng)民水費(fèi)支出、有利于保障工程良性運(yùn)行、有利于水利工程體制機(jī)制創(chuàng)新”的要求，以完好的農(nóng)業(yè)灌溉工程體系為基礎(chǔ)，以完善的供水管理體制機(jī)制為支撐，以合理的水價(jià)制度為核心，以健全的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制為保障，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，構(gòu)建農(nóng)田水利灌排工程長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。
一是完善農(nóng)業(yè)供水價(jià)格形成機(jī)制。水費(fèi)是農(nóng)民用水自治和農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源和重要保障,沒(méi)有水費(fèi)的保障,建好的工程將因?yàn)槿狈\(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)而再次陷入困境,農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)也會(huì)因?yàn)槿狈ぷ鹘?jīng)費(fèi)而難以運(yùn)行,農(nóng)民節(jié)約用水的觀念將難以確立,水資源緊缺和用水浪費(fèi)現(xiàn)象將難以消除。因此，應(yīng)進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)供水水價(jià)的改革，加快水價(jià)調(diào)整步伐，建立靈活多樣的農(nóng)業(yè)供水水價(jià)的調(diào)整機(jī)制，按供水成本制訂農(nóng)業(yè)用水水價(jià)。要在體制改革和工程改造完成的基礎(chǔ)上,分析農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力,按照兼顧節(jié)約用水和降低農(nóng)民水費(fèi)支出的原則,建立并逐步實(shí)行國(guó)有水利工程水價(jià)加末級(jí)渠系水價(jià)的終端水價(jià)制度,推行計(jì)量收費(fèi),整頓末級(jí)渠系水價(jià)秩序,減少農(nóng)民用水成本。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況建立農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理制度,實(shí)行以供定需、定額灌溉,推動(dòng)農(nóng)村水權(quán)制度建設(shè),逐步形成節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價(jià)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。
二是加快末級(jí)渠系及計(jì)量設(shè)施配套建設(shè)。結(jié)合大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)末級(jí)渠系與骨干工程同步配套建設(shè)，有效解決因末級(jí)渠系不配套引起的農(nóng)田灌溉“最后一公里”等問(wèn)題。進(jìn)一步完善供水計(jì)量設(shè)施，渠灌區(qū)國(guó)有水利工程單位與用水合作組織之間必須設(shè)置用水計(jì)量點(diǎn)，有條件的地區(qū)可計(jì)量到田頭、核算到戶;探索對(duì)末級(jí)渠系和供水計(jì)量設(shè)施建設(shè)采取“民辦公助”、“先建后補(bǔ)”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高農(nóng)民參與建設(shè)和管理的積極性。
三是強(qiáng)化農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)。近幾年，我省農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)發(fā)展很快，但很多協(xié)會(huì)不能規(guī)范運(yùn)作或運(yùn)作困難。我們下一步重點(diǎn)應(yīng)是扶持農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，指導(dǎo)其進(jìn)一步規(guī)范管理，形成造血功能，逐步探索將工程建設(shè)交由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織承擔(dān)，推進(jìn)農(nóng)民用水自治，實(shí)行農(nóng)民協(xié)商管水用水。要指導(dǎo)加強(qiáng)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的能力建設(shè),全面提高協(xié)會(huì)工程運(yùn)行維護(hù)、用水管理、水費(fèi)計(jì)收等有關(guān)用水事務(wù)的綜合管理能力，明晰權(quán)利和義務(wù),把農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)真正培育成末級(jí)渠系的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運(yùn)營(yíng)主體。
四是與小型農(nóng)田水利工程管理體制改革同步推進(jìn)。當(dāng)前，農(nóng)村生產(chǎn)方式正在發(fā)生重大變革，土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)化、勞動(dòng)人員老弱化、農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)化，對(duì)農(nóng)田水利的組織形式提出新的要求。為適應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，必須加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革、水利基層服務(wù)體系建設(shè)等。這些改革措施相互關(guān)聯(lián)，需要統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)。近幾年的示范經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革可以作為農(nóng)田水利改革的“綜合載體”，將小型水利工程管理體制改革、基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革等在同一平臺(tái)上推進(jìn)，以創(chuàng)新農(nóng)田水利工程體制機(jī)制，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)方式的變革，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
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