淺析法國(guó)行政法中的公產(chǎn)與公眾共用物的論文
一、法國(guó)行政法中公產(chǎn)的來(lái)源
法國(guó)行政法中的“公產(chǎn)”( Domaine Public) 一詞最早出現(xiàn)在1804 年頒布的《民法典》中。然而，關(guān)于公產(chǎn)的規(guī)定可以上溯至羅馬法時(shí)期。蓋尤斯所著《法學(xué)階梯》第二編第10 條規(guī)定: “那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的�！蓖瑫r(shí)第11 條還規(guī)定: “公有物被認(rèn)為不歸任何人享有，實(shí)際上他們被認(rèn)為是集體的。私有物是歸個(gè)人所有的物品�！眱�(yōu)士丁尼在《法學(xué)階梯》中也有類(lèi)似論述:“事實(shí)上，按照自然法，有些物為一切人共有; 有些是公共的; 有些是團(tuán)體的; 有些不屬于任何人; 多數(shù)物屬于個(gè)人，被個(gè)人根據(jù)如下將看到的形形色色的原因取得。可見(jiàn)，早在古羅馬時(shí)期就有公共的物和私人的物之分，并且已經(jīng)明確規(guī)定公共的物不能被個(gè)人所有，將公共的物的所有權(quán)授予國(guó)家或市府。1804 年的《法國(guó)民法典》繼承了羅馬法的立法傳統(tǒng)，對(duì)于公產(chǎn)的規(guī)定主要見(jiàn)之于第538 條、539 條、540條和第541 條的規(guī)定。
根據(jù)《法國(guó)民法典》第538條對(duì)公產(chǎn)的定義，“公產(chǎn)”是指“不得具有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的法國(guó)領(lǐng)土之任何部分，均視為公產(chǎn)之不可分割之部分”。實(shí)際上，這一“公產(chǎn)”的定義來(lái)源于法國(guó)舊制時(shí)期對(duì)公產(chǎn)的規(guī)定。舊有的規(guī)定認(rèn)為只有供全體人使用，并由于其自然屬性而不可能轉(zhuǎn)為私有財(cái)產(chǎn)的成塊土地才屬于公共財(cái)產(chǎn)，僅涉及了道路、公共用地、河流及海岸[3]。舊有的公產(chǎn)屬于筆者所稱(chēng)的“公眾共用物”。然而，《法國(guó)民法典》第538條對(duì)于“公產(chǎn)”的定義受到了法國(guó)早期公法學(xué)者貝泰勒米、杜克洛克、莫里斯·奧里烏的質(zhì)疑和批判，認(rèn)為公產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)的區(qū)別在于公產(chǎn)上設(shè)定的公共用途，而不是財(cái)產(chǎn)的自然屬性。
筆者以為，莫里斯·奧里烏等人的質(zhì)疑有一定道理，現(xiàn)今的立法和法學(xué)研究也是以財(cái)產(chǎn)的用途作為判定公共財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，可以認(rèn)為公產(chǎn)是屬于公法人所有的、被設(shè)定了公用用途且在公用期間不得被私有的財(cái)產(chǎn)。由于公產(chǎn)的公用屬性與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)不相容， 2004 年法國(guó)修訂民法典時(shí)將第538 條、第540 條和第541 條廢除。至此，《法國(guó)民法典》退出了公產(chǎn)法律體系，確立了以2006 年頒布的《公法人財(cái)產(chǎn)總法典》為主、以1957年《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法典》等為輔的公產(chǎn)規(guī)范體系。
二、法國(guó)行政法中的公產(chǎn)及與公眾共用物的關(guān)系
《法國(guó)民法典》雖然首次使用了“公產(chǎn)”一詞，但沒(méi)有明確區(qū)分國(guó)家的公產(chǎn)和私產(chǎn)。將國(guó)家財(cái)產(chǎn)劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)首先應(yīng)歸功于普魯東。他在1833年所著的《公產(chǎn)論》中認(rèn)為，政治共同體的財(cái)產(chǎn)中有一些是公共的財(cái)產(chǎn)，供一般公眾使用，另外還有一些財(cái)產(chǎn)屬于共同體所有，正如私人的財(cái)產(chǎn)屬于私人所有一樣。普魯東還認(rèn)為，政治共同體對(duì)于供一般公眾使用的財(cái)產(chǎn)僅有治安管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)于私產(chǎn)則享有私法性質(zhì)上的所有權(quán)。普魯東對(duì)公產(chǎn)的認(rèn)識(shí)仍然局限于當(dāng)時(shí)廣為流傳的“公產(chǎn)”的舊有定義，并認(rèn)為行政主體對(duì)公產(chǎn)沒(méi)有所有權(quán)。
直到20世紀(jì)初，法國(guó)著名公法學(xué)家莫里斯·奧里烏和萊昂·狄驥才提出供行政主體公務(wù)使用的財(cái)產(chǎn)也屬于公產(chǎn)。該觀點(diǎn)后來(lái)被法國(guó)行政法印證，形成了公產(chǎn)的基本分類(lèi)。莫里斯·奧里烏還提出行政主體對(duì)公產(chǎn)享有行政法上的所有權(quán)，這一學(xué)說(shuō)也得到了法國(guó)最高行政法院的支持。自此以后，法國(guó)行政法的發(fā)展和司法判決的推動(dòng)確立了現(xiàn)代意義上的公產(chǎn)法律體系，公產(chǎn)不論是范圍還是所有權(quán)主體都開(kāi)始逐漸擴(kuò)張，變得越來(lái)越復(fù)雜。本文以《公法人財(cái)產(chǎn)總法典》和《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法典》為法律根據(jù)，分析法國(guó)行政法中公產(chǎn)的構(gòu)成，并結(jié)合對(duì)法典的結(jié)構(gòu)分析，揭示法國(guó)行政法中公產(chǎn)與公眾共用物的關(guān)系。
《公法人財(cái)產(chǎn)總法典》L2111 - 1 條至L2111 -3 條規(guī)定了適用于全部公產(chǎn)的一般規(guī)定，其中L2111 - 1條將公法人的財(cái)產(chǎn)劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，并將公產(chǎn)分為直接由公眾使用的公產(chǎn)和提供公共服務(wù)的公產(chǎn)，即“除特別規(guī)定，公法人的公產(chǎn)或者直接由公眾使用，或者用于提供公共服務(wù)，公產(chǎn)必須用于規(guī)定的用途以服務(wù)于公眾。公法人的財(cái)產(chǎn)中不屬于公產(chǎn)的那部分財(cái)產(chǎn)是私產(chǎn)……”《公法人財(cái)產(chǎn)總法典》L2111 - 4 條至L2111 -17 條列舉了適用于特殊公產(chǎn)( 非消耗性的不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)) 的特別規(guī)定。這些特殊公產(chǎn)屬于公眾直接使用的公產(chǎn)，包括:
( 1) 海洋公產(chǎn)，包括領(lǐng)海的底土、海岸、與海洋相通的湖泊及其底土、滿足公共利益和旅游度假使用的土地以及為了確保航運(yùn)安全和便利、屬于公法人的工程和設(shè)施。由于海水的流動(dòng)性和海洋的整體性，領(lǐng)海內(nèi)的海水服從國(guó)家警察權(quán)的管轄，保留第三者的權(quán)利，不屬于公產(chǎn)。公眾對(duì)海洋公產(chǎn)的一般使用如休息、觀賞、垂釣、通行等可以自由、直接、非排他地使用; 公眾對(duì)于海洋公產(chǎn)的特殊使用如臨時(shí)占用、養(yǎng)殖、捕撈、開(kāi)采海底礦產(chǎn)資源，必須取得許可證。
( 2) 河流公產(chǎn)，包括被國(guó)家載入河流公產(chǎn)清單中的湖泊、江河及其支流⑨、底土、河岸、堤岸以及在河流公產(chǎn)上修建的生活用水蓄水庫(kù)、碼頭、港口、停靠拋錨地等。過(guò)去認(rèn)為國(guó)有河域的水流和河床構(gòu)成的整體屬于公產(chǎn)，但現(xiàn)在越來(lái)越傾向于排除水流的所有權(quán)，認(rèn)為水屬于全民族的共同財(cái)富，國(guó)家對(duì)水體行使治安管理權(quán)力。公眾對(duì)河流公產(chǎn)的一般使用如生活必需的取水、航行、觀賞、垂釣等可以自由、直接、非排他地使用; 公眾對(duì)河流公產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性使用如捕撈則必須取得許可證。
( 3) 道路公產(chǎn)，是指屬于公法人的公路、城市街道、鄉(xiāng)間道路等，公眾可以自由、直接、非排他地使用道路公產(chǎn)。
( 4) 鐵路公產(chǎn)，是指鐵路運(yùn)輸必需的'屬于公法人的不動(dòng)產(chǎn)，包括車(chē)站及附屬設(shè)施等。
( 5) 航空公產(chǎn)，是指航空運(yùn)輸必不可少的屬于公法人的不動(dòng)產(chǎn)，如機(jī)場(chǎng)及附屬設(shè)施。
( 6) 無(wú)線電頻率公產(chǎn)，法國(guó)境內(nèi)可用的無(wú)線電頻率屬于公產(chǎn)，使用無(wú)線電頻率公產(chǎn)須獲得許可證。
三、結(jié)語(yǔ)
法國(guó)公眾共用物法律規(guī)范的發(fā)展歷程表明，法國(guó)法律根據(jù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)是否設(shè)定了公共用途劃分了國(guó)家公產(chǎn)與國(guó)家私產(chǎn)，確立了國(guó)家對(duì)公產(chǎn)享有公法上的所有權(quán)，其中國(guó)家公產(chǎn)包括了供公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)( 屬于公眾共用物) 和供政府公務(wù)使用的財(cái)產(chǎn)。對(duì)于供公眾直接使用的公產(chǎn)，公眾享有自由、直接、非排他使用的權(quán)利，政府則負(fù)有管理、維護(hù)以及維持公用秩序的職責(zé)和義務(wù)。同時(shí)，一般情況下，供公眾直接使用的公產(chǎn)應(yīng)當(dāng)確保公眾免費(fèi)使用，只有出現(xiàn)“擁擠效應(yīng)”時(shí)可以收取較低費(fèi)用以調(diào)節(jié)使用人數(shù)、確�？沙掷m(xù)的使用。
法國(guó)《環(huán)境法典》宣布環(huán)境資源屬于“全體人民的共同遺產(chǎn)”，則突破了傳統(tǒng)上根據(jù)所有權(quán)的劃分而將環(huán)境資源僅僅作為不同所有者孤立財(cái)產(chǎn)的限制。這種規(guī)定從環(huán)境資源整體上的公眾共用物屬性出發(fā)，確認(rèn)了環(huán)境資源整體上屬于“全體人民的共同遺產(chǎn)”，而對(duì)私人所有的環(huán)境資源、國(guó)家所有的環(huán)境資源以及沒(méi)有確立所有權(quán)的環(huán)境資源，施加了作為“全體人民的共同遺產(chǎn)”的義務(wù)，以促使所有者和管理者對(duì)環(huán)境資源的合理、有益使用，實(shí)現(xiàn)代際公平和可持續(xù)發(fā)展。總的看，法國(guó)關(guān)于公眾共用物的立法對(duì)于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)背景下實(shí)現(xiàn)公眾共用物的良法善治具有一定的借鑒意義。作為以公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)類(lèi)型包括國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)三類(lèi)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)種類(lèi)繁多、體量巨大，其中絕大部分自然資源屬于國(guó)家所有。
首先，我國(guó)應(yīng)該明確國(guó)有財(cái)產(chǎn)與公眾共用物的關(guān)系，除了具有排他性的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)用財(cái)產(chǎn)、政府履行公務(wù)用財(cái)產(chǎn)外，國(guó)有財(cái)產(chǎn)中還包含一部分公眾共用物( 或公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)) ，如水流、海域、風(fēng)景名勝、森林等自然資源。其次，我國(guó)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)也應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)、特點(diǎn)和用途等進(jìn)行分類(lèi)，即類(lèi)型化。
有些國(guó)有財(cái)產(chǎn)以獲取收益為主要目的，基本適用于私法、私權(quán)或物權(quán)的規(guī)定，如國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)。有些國(guó)有財(cái)產(chǎn)與公眾的基本生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)，如水流、海洋、森林等自然資源，屬于本文所說(shuō)的公眾共用物，應(yīng)當(dāng)以維持其公共用途、實(shí)現(xiàn)公平及可持續(xù)使用為目的。國(guó)家對(duì)此類(lèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)不是完全的私法意義上的所有權(quán)，不能等同于私人所有權(quán)。這類(lèi)國(guó)家所有權(quán)的行使受到憲法、行政法、環(huán)境資源法等法律的規(guī)制和公共用途的限制。如果將公眾共用物( 或公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)) 轉(zhuǎn)變?yōu)檎珓?wù)財(cái)產(chǎn)或私有財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格依法控制并征求公眾意見(jiàn)。最后，應(yīng)當(dāng)確立環(huán)境資源整體上屬于公眾共用物的觀念。但作為公眾共用物的整體環(huán)境資源，可以對(duì)其部分設(shè)立所有權(quán)，對(duì)確立所有權(quán)的部分環(huán)境資源，仍然可以提供生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)或者供公眾使用，并不喪失其公眾共用物。
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