城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系論文

城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系論文

　　摘要：本文從分析中國城鄉(xiāng)社會保障的現(xiàn)狀出發(fā)，認為中國城鄉(xiāng)社會保障體系運作的基礎(chǔ)是農(nóng)村的“土地保障”，并以農(nóng)村的“土地保障”及社會保障的城鄉(xiāng)差別為后盾，通過農(nóng)村青壯年的城市化不斷優(yōu)化城市的人口結(jié)構(gòu)（或者說在延緩城市人口結(jié)構(gòu)上的老齡化速度），使城市的社會保障得以實現(xiàn)，而不合理的社會階層結(jié)構(gòu)與不合理的城鄉(xiāng)人口比例是城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設(shè)的主要障礙。因此，文章進一步認為，城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的真正實現(xiàn)，只能通過加快城市化、改善整個社會的階層結(jié)構(gòu)從而提高整個社會的扶養(yǎng)比，同時改善城鄉(xiāng)人口的比例，使農(nóng)民在市場中與市民處于平等的競爭地位，才能真正增加其收入，從而實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)一體化。

　　關(guān)鍵詞：城市化社會保障體系一體化

　　近年來我國的“農(nóng)村社會保障”有了較大的發(fā)展，如在農(nóng)村推行醫(yī)療保健制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度和計劃生育保險等等，而根據(jù)社會保障的基本特征，目前我國在農(nóng)村實施的任何一種“社會保障”項目都不完全符合社會保障的基本特征，因此從嚴格意義上講，它們都不應(yīng)該歸屬為社會保障，而是社區(qū)保障。無論是農(nóng)村醫(yī)療保健制度、或是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度或是農(nóng)村計劃生育保險都是在一定社區(qū)范圍內(nèi)，以本社區(qū)居民為保障對象的一種福利制度，與社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相聯(lián)，因為它們都不是一種由國家強制實行的全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的保障制度，也沒有國家財政的支持，更不屬于國民收入分配與再分配的一種形式。這種城鄉(xiāng)有別的“社會保障”體制是有違社會公平的，因此，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系就勢在必行。

　　一、城鄉(xiāng)社會保障體系的現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬┲袊�社會保障的前提：城鄉(xiāng)二元分割

　　我國80%的人口在農(nóng)村，但農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的國民收入僅占國民收入總額的30%，而20%的城市人口卻創(chuàng)造國民收入的70%。發(fā)達的城市經(jīng)濟與欠發(fā)達的農(nóng)村經(jīng)濟同時并存，現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時并存，這是典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

　　由經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)決定，我國過大的城鄉(xiāng)差別制約著社會保障總體水平的提高。占人口20%的城鎮(zhèn)居民享受89%的社會保障經(jīng)費，而占人口80%的農(nóng)村居民的社會保障僅占全國保障費的11%。城鎮(zhèn)已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金已基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個人共同負擔的基金模式，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點、以家庭保障為主體的社會保障，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來，城鎮(zhèn)的社會保險覆蓋率已達90%以上，而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。這種城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平的客觀差距，具有深刻的經(jīng)濟和社會背景，在一個相當長的時期內(nèi)是無法改變的。

　�。ǘ�）中國社會保障的基礎(chǔ)：“土地保障”

　　廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民的經(jīng)濟收入無一定保障，主要依當年的農(nóng)業(yè)收成好壞而定，農(nóng)業(yè)收入幾乎成為農(nóng)民的唯一經(jīng)濟來源，土地亦成為農(nóng)民賴以維持生計的最后依托。而我國是一個人口眾多、土地資源有限的農(nóng)業(yè)大國，“靠天吃飯，靠土地為生”是農(nóng)民數(shù)千年來世代相襲的傳統(tǒng)，從這個意義而言，土地就是農(nóng)民賴以生存的“命根子”。自改革開放以來，由于“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”政策在農(nóng)村的全面貫徹落實，打破了計劃經(jīng)濟體制下形成的“一大二公”的農(nóng)村經(jīng)濟格局，使農(nóng)民擁有了自己的土地，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，同時也在一定程度上加重了農(nóng)民對土地的依賴感。改革開放以來，以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制為龍頭的改革為農(nóng)民鋪就一條通向富裕的大道，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的多元化生產(chǎn)經(jīng)營方式構(gòu)筑了農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但農(nóng)業(yè)收入仍然是農(nóng)民收入的主要來源。據(jù)有關(guān)資料的統(tǒng)計顯示，我國農(nóng)戶生產(chǎn)性純收入的構(gòu)成發(fā)生了很大的變化，其中非農(nóng)業(yè)收入呈逐年上升的趨勢，由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%，農(nóng)業(yè)收入則呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。<1>可見，盡管農(nóng)民的非農(nóng)收入增長較快，但是，農(nóng)業(yè)收入目前仍是農(nóng)民收入的主要來源，靠土地謀生仍是絕大多數(shù)農(nóng)民的理性選擇。

　　正是借助于這種城鄉(xiāng)保障水平上的差別與農(nóng)村廣泛存在的“土地保障”，城市化后的青壯年，支持或者說延緩著城市老齡化進程，即通過城市統(tǒng)一的群體或者說集體的轉(zhuǎn)移支付方式——城市社會保障系統(tǒng)，為城市社會保障體系做出了自己的貢獻；另一方面，他們又通過非正式的個體間的親友饋贈方式支持著部分農(nóng)村人口的基本保障運行。顯然，這種方式的運行，是由城鄉(xiāng)社會保障二元化、農(nóng)村社會保障的低水平共同決定的。從以上分析我們不難發(fā)現(xiàn)，從總體上來看，農(nóng)村為其城市化的青壯年提供了撫養(yǎng)、教育等相關(guān)費用，即在這些城市化的青壯年的身上積累了大量的人力資本，顯然，這并不是一個小數(shù)字，而這些人在城市化以后，借助于城鄉(xiāng)差別，實際上給農(nóng)村所做出的是不對稱的回報。換一個角度來說，實際上是由農(nóng)村投資，而同時由城市和農(nóng)村共同來收益，甚至是城市收益大于農(nóng)村。所以，從社會保障體系的資源上來說，城市化的過程就是農(nóng)村資源凝結(jié)成人力資本的形式向城市轉(zhuǎn)移的過程。因此在某種程度上可以說，城市化這一機制，使城市化的青壯年在支持城市社會保障運行的同時，也支持了農(nóng)村基本保障的運行。

　　二、城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的實現(xiàn)障礙之一：不合理的社會階層結(jié)構(gòu)

　　“社會保障，是社會（國家）通過立法，采取強制手段對國民收入進行分配和再分配形成社會消費基金，對基本生活發(fā)生困難的社會成員給予物質(zhì)上等幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會保障是社會成員應(yīng)享有的基本權(quán)利，是國家應(yīng)履行的確保社會成員生活權(quán)利的一種法律制度”<3>。而社會保險在現(xiàn)代社會保障體系中居于核心層次，一般由疾病、生育、工傷、殘障、失業(yè)、老年和死亡等保險項目組成，其中老年、疾病及失業(yè)等項目居于最重要的位置，并成為各國發(fā)展社會保障事業(yè)的重點。但不論社會保障的項目與內(nèi)容有多在的差異，社會保障的對象主要是社會的弱者及潛在的弱者。

　　從上面對社會保障的定義及其基本特征可以看出，既存的與潛在的社會弱者是社會保障的核心，而社會的下層成員由于其比較低的抵御風險的能力而成為社會弱者的主要來源。一般來說，社會保障所依靠的是全體社會成員在物質(zhì)方面以轉(zhuǎn)移支付為手段實現(xiàn)的社會成員間的再分配，簡單地說就是上、中層社會成員對下層社會成員在經(jīng)濟上的一種扶助。顯然，在金字塔型的社會階層結(jié)構(gòu)社會中，有能力提供扶助的社會成員是社會的上、中階層，接受扶助的成員是社會的下層成員，這樣，社會的扶助比率為3（1+2）﹕3，即1﹕1的比例，顯然，這樣的扶助比例過高，不可能實現(xiàn)全體社會成員的一體化保障，即使勉強實現(xiàn)，其保障的水平也不可能很高，起不到保障的作用。

　　因此，如果我們加快城市化的進程，使社會的階層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為類似于高福利國家的紡錘型結(jié)構(gòu)，即中間大、兩頭小的服從正態(tài)分布的結(jié)構(gòu)，我們將其上、中、下三個階層的比例理想化為1﹕2﹕1（一般情況下，這些國家的中間階層的比例遠遠大于2），顯然，這種社會結(jié)構(gòu)的社會扶助比例為3（1+2）﹕1或更大，所以這種扶助比例是社會的上、中層成員可以接受的。

　　社會保障水平比較高的國家的實踐無不證明了這一點。發(fā)達國家是一種存在一個巨大的中等階層的社會階層結(jié)構(gòu)，這是學術(shù)界不爭的事實。如果說發(fā)達國家的保障水平較高是因為他們的經(jīng)濟發(fā)展水平較高的話，即將經(jīng)濟發(fā)展水平作為一個重要的變量進行考察的話，那么與我國同為發(fā)展中國家的墨西哥、智利，其經(jīng)濟發(fā)展水平遠遠低于發(fā)達國家，但其社會保障建設(shè)得非常完善，社會成員接受政府救濟的貧困線的水平比較高，是每天收少于4美元就可以領(lǐng)取政府救濟金，即一個人如果1個月的收入少于120美元，就可以領(lǐng)取政府救濟金。<5>在如此高的保障水平下，墨西哥、智利政府卻沒有感到有多么的吃力，其中一個重要的原因就是階層結(jié)構(gòu)的影響。這些發(fā)展中國家的階層結(jié)構(gòu)已呈中間大、兩頭小的紡錘型結(jié)構(gòu)已是一個眾所周知的事實，仍以墨西哥、智利為例，這些國家的農(nóng)業(yè)人口僅為總?cè)丝诘?0%，而且農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)比較快。<6>因此，從這一角度來說，只有改善我們的社會階層結(jié)構(gòu)，加快城市化的進程，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化。

　　三、城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系實現(xiàn)的障礙之二：不合理的城鄉(xiāng)人口比例

　　在西方國家，尤其是工業(yè)國，農(nóng)民（Farmer）明顯比城市普通居民（普通雇員、工人）擁有更多的財產(chǎn)。一般來說，農(nóng)戶不但擁有他們耕種的全部或部分土地，而且擁有相當可觀的牲畜和農(nóng)業(yè)機械，并且這些財產(chǎn)是可以隨時變現(xiàn)的。

　　而在現(xiàn)階段的中國，由于城鄉(xiāng)居民收入上的差距導致的城鄉(xiāng)居民在繳納保費上的差別是實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化的真正障礙已是學術(shù)界和社會各實際工作部門不言的共識，只有農(nóng)民的收入實實在在地得到不斷提高，并和城市居民達到真正的平等，農(nóng)民才有實力參與現(xiàn)代社會保障事業(yè)，所享受的保障待遇也才能和城市居民達到公平，可見，縮小城鄉(xiāng)居民收入之間的巨大差距才能真正實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化，而農(nóng)民的主要收入來源是農(nóng)產(chǎn)品收入，因此，實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化最終落實于能否提高農(nóng)產(chǎn)品的價格，農(nóng)產(chǎn)品的價格提高了，農(nóng)民就能真正提高收入，從而縮小城鄉(xiāng)居民收入上的差異，社會保障的城鄉(xiāng)一體化才能真正實現(xiàn)，否則就只能是空談。如何提高農(nóng)產(chǎn)品的價格？對于這個問題的回答，有些學者建議借鑒日本的經(jīng)驗，宜采取繼續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品價格以保護農(nóng)民的收入得到不斷的.提高。<8>筆者認為，在中國目前的條件下，單方面提高農(nóng)產(chǎn)品的價格，除了人為地增加了計劃性排斥市場以外（這對于一個長期受計劃經(jīng)濟體制影響的國家來說，其負面影響是不言而喻的），只能增加政府的負擔，其可行性非常低，即便可行，由于廣大農(nóng)民群體的存在，這也就決定了農(nóng)產(chǎn)品的保護價格不可能與市場價格有太大的差距，因而達不到縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的目的，沒有什么實質(zhì)性的意義。

　　從經(jīng)濟學角度來看，決定農(nóng)產(chǎn)品價格高低的根本原因并不是人為的計劃性，因此我們需要從市場本身中去尋找其根本原因，下面我們從市場機制本身，即農(nóng)產(chǎn)品的市場供求狀況來分析決定農(nóng)產(chǎn)品價格偏低的原因。一般來說，如果一個產(chǎn)品的市場供給大于其社會需求的話，該產(chǎn)品的市場價格就不可能非常理想，這是因為由于存在多家生產(chǎn)者，且相互之間處于一種競爭狀態(tài)，這就決定了購買者的主動權(quán)，其有充分的討價還價的余地，而賣方則明顯處于一種被動狀態(tài)，也即市場中的交換雙方并不是處于對等的地位上，因此，農(nóng)產(chǎn)品價格的相對偏低就是一種不可避免的結(jié)果。

　　同樣根據(jù)市場原理，這多家生產(chǎn)者中必然有些生產(chǎn)者由于利潤的下降甚至虧損而不得不退出市場之外，從而調(diào)節(jié)供求狀況，使之達到供求的平衡而不至于使某一產(chǎn)品的價格長期偏低。但是，我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)卻并沒有完全按照市場的這一規(guī)則來運行，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)民唯一的生產(chǎn)手段和生產(chǎn)目的，農(nóng)民們沒有其他可供選擇的商品可以生產(chǎn)，因而市場對其作出生產(chǎn)決定并不起多大的作用，即使是虧損也要生產(chǎn)，這一狀況是普遍的，這就更加劇了買方的心理預期和壓低農(nóng)產(chǎn)品價格的把握，在這種情況下，農(nóng)產(chǎn)品的價格不可能達到一個合理的狀態(tài)，即使人為地提高了其價格，在這種市場的作用下也不可能持久，最終還是會被壓低下來，更何況我們的城鄉(xiāng)人口比例相差懸殊。

　　從上面的分析我們不難知道，決定農(nóng)民不能增收的決定因素是農(nóng)產(chǎn)品價格偏低，而農(nóng)產(chǎn)品價格偏低又是由不合理的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)從業(yè)人口結(jié)構(gòu)決定的，這一不合理的結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)人口的比例上，因此，不改變城鄉(xiāng)人口的比例，要實現(xiàn)農(nóng)民增收進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化只能是不現(xiàn)實的，只有農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口達到一個適當?shù)谋壤�，從根本上改善農(nóng)產(chǎn)品的供求狀況，才能實現(xiàn)農(nóng)民收入的絕對、相對上的提高。這種決定關(guān)系我們可簡單概括成如下表格：

　　城市化的階段與農(nóng)產(chǎn)品供求比例

　　城市化階段城鄉(xiāng)人口比例農(nóng)產(chǎn)品供求比例

　　早期小大

　　中期中中

　　晚期大小

　　顯然，當前的中國社會正處于上表中的早期或者是早期與中期的交接處，這一特定的歷史條件決定了我們離城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的實現(xiàn)還是有一段距離的。同樣根據(jù)上面的分析，我們所能做的也只能是調(diào)整城鄉(xiāng)人口的不合理比例，從根本上改變農(nóng)產(chǎn)品的供求狀況，進而改變城鄉(xiāng)收入上的巨大差距而實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化，而要調(diào)整城鄉(xiāng)人口的不合理比例也只有城市化這一條道路，至此，我們已經(jīng)非常明確地知道，不是城鄉(xiāng)居民收入上的差距而是城市化人口比例不高在真正阻礙著城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的實現(xiàn)。