構(gòu)筑適合中國(guó)國(guó)情的公共財(cái)政支出框架論文
公共支出范圍是由財(cái)政的內(nèi)涵決定的外延邊界問(wèn)題，公共財(cái)政就是滿足社會(huì)公共需要的社會(huì)資源配置活動(dòng)。以“公共財(cái)政”為導(dǎo)向，以“有所為有所不為”為原則來(lái)進(jìn)行財(cái)政職能的調(diào)整，已在財(cái)經(jīng)界達(dá)成共識(shí)。在這種大原則下，應(yīng)當(dāng)收縮財(cái)政的生產(chǎn)建設(shè)支出，逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并促進(jìn)公平分配、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。
1 界定我國(guó)公共財(cái)政支出范圍的基本原則
（1）彌補(bǔ)市場(chǎng)失效原則。公共財(cái)政是指為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的政府分配行為或經(jīng)濟(jì)行為，它的邏輯起點(diǎn)是假設(shè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)是資源配置的最有效方式，其理論意義在于明確提出了劃分政府計(jì)劃與市場(chǎng)各自的活動(dòng)領(lǐng)域，從理論上闡明了計(jì)劃與市場(chǎng)相輔相成的關(guān)系。因此，只要是市場(chǎng)機(jī)制能夠正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府就不應(yīng)介入。但是，市場(chǎng)缺陷的存在需要政府在提供公共產(chǎn)品、公平收入分配和保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮作用。因此，公共財(cái)政的活動(dòng)領(lǐng)域應(yīng)嚴(yán)格限制在市場(chǎng)失效的范圍內(nèi)，即根據(jù)市場(chǎng)失效原則確定政府的事權(quán)范圍。
（2）比較效率原則。公共支出的市場(chǎng)失效原則表明公共財(cái)政的活動(dòng)范圍應(yīng)局限于市場(chǎng)失效的范圍之內(nèi)。但是“市場(chǎng)有效”與“市場(chǎng)失效”的界限十分模糊。拿準(zhǔn)公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于純粹公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的廣闊地帶。準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方式的選擇受一個(gè)國(guó)家的歷史、政治、文化和生產(chǎn)力發(fā)展水平的影響不同。這就存在一個(gè)比較效率問(wèn)題。比較效率原則是指，當(dāng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由市場(chǎng)提供也可以由政府提供時(shí)，應(yīng)該比較二者的效率，采取效率高的供給方式。因此，應(yīng)該以此來(lái)界定公共支出范圍，以保證社會(huì)資源在整個(gè)公共部門和私人部門之間配置的高效率。
（3）制度約束原則。不同國(guó)家的公共支出范圍受各自不同的政治經(jīng)濟(jì)制度的制約。我國(guó)以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)在一定程度上影響著公共支出的范圍。如財(cái)政應(yīng)退出對(duì)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的'國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼，逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，這是財(cái)政公共支出范圍的必然調(diào)整。但是，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)本身的長(zhǎng)期性，政府也有必要進(jìn)行部分風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的投資，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)進(jìn)步的步伐。這就要求公共財(cái)政支出范圍的調(diào)整要在基本原則的大方向下，按照實(shí)際情況適時(shí)地、階段性地進(jìn)行調(diào)整。
�。�4）相對(duì)發(fā)展原則。市場(chǎng)失效與政府職能的具體內(nèi)容是歷史的而非絕對(duì)的。隨著技術(shù)的突破、管理體制與市場(chǎng)條件的變化，公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的界限會(huì)發(fā)生漂移。公共支出的范圍不是靜態(tài)不變的，而是不斷發(fā)展變化的。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共支出的目標(biāo)將逐步由提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面。
按照上述原則，目前我國(guó)公共財(cái)政支出的范圍主要可以界定為兩大類：一是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的支出，如滿足社會(huì)對(duì)國(guó)防安全、社會(huì)秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要，滿足社會(huì)對(duì)社會(huì)公益事業(yè)如社會(huì)基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)、社會(huì)保障等的需要；二是矯正市場(chǎng)偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出，調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個(gè)人之間的利益關(guān)系，宏觀效率與公平兼顧的支出等。
2 公共財(cái)政支出總量的提高
財(cái)政支出總量的多少在一定程度上是由財(cái)政的支出職能來(lái)決定的。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革以前實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，財(cái)政支出占GDP比重是比較高的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，我國(guó)的生產(chǎn)效率得到了很大提高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，財(cái)政支出占GDP比重從1978年以來(lái)下降了近20個(gè)百分點(diǎn)，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)。雖然1997年后比重略有回升，但總體發(fā)展趨勢(shì)顯然違背了公共支出增長(zhǎng)的“瓦格納法則”，而且與西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出規(guī)模的發(fā)展趨向相反。從世界范圍來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均GDP的增長(zhǎng)，各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出無(wú)論在絕對(duì)規(guī)模上還是在相對(duì)比率上都呈現(xiàn)出不斷膨脹的趨勢(shì)。 從靜態(tài)的角度來(lái)看，我國(guó)20世紀(jì)90年代的財(cái)政支出比率平均在12%左右，與其他國(guó)家相比，我國(guó)目前的財(cái)政支出比率比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家低20~30個(gè)百分點(diǎn)，比其他發(fā)展中國(guó)家的普通水平也低10~20個(gè)百分點(diǎn)；從實(shí)際需要來(lái)說(shuō)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于改革攻堅(jiān)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，過(guò)小的財(cái)政支出總量必然限制財(cái)政職能的有效發(fā)揮，財(cái)政支出規(guī)模的下降與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出增長(zhǎng)極不相稱。
從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，自1980年特別是1990年以來(lái)，財(cái)政支出占GDP比重幾乎每年下降一個(gè)百分點(diǎn)，這種趨勢(shì)極不合理。從1986~1998年10余年間，我國(guó)人均GDP的年均名義增長(zhǎng)率在18%左右，這種高速的增長(zhǎng)必然要求財(cái)政支出增長(zhǎng)率的提高與之相適應(yīng)。可實(shí)際情況是我國(guó)的財(cái)政支出比率卻年年下降，同時(shí)財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度慢于GDP 的增長(zhǎng)速度。因此，隨著中國(guó)公共財(cái)政框架的建立，財(cái)政支出占GDP的比重應(yīng)該進(jìn)一步提高，以滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
3 公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
從以上的分析可以看出，我國(guó)目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在不合理的現(xiàn)象。調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不僅是加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控和支持可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)也是保持政治、社會(huì)穩(wěn)定的需要。在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、科教文衛(wèi)支出和行政管理支出在財(cái)政總支出中所占的比重都是很高的，一直比較平穩(wěn)地保持在80%左右的水平。因此，對(duì)這三類支出的分析在一定程度上可以把握整個(gè)國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出急劇下降，由1978年的64.1%降到了1999年的38.4%，而科教文衛(wèi)支出和行政管理支出分別增加了1.1倍和2.3倍。這在一定程度上反映了財(cái)政職能的變化，即財(cái)政從過(guò)度介入的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性事務(wù)中逐步退出，進(jìn)而轉(zhuǎn)向提供更高比例的社會(huì)服務(wù)性和維持性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，應(yīng)該在公共財(cái)政支出總量增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，按照社會(huì)公共需要的先后順序合理界定財(cái)政支出范圍，進(jìn)一步優(yōu)化公共財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。
3.1 從橫向的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
（1）繼續(xù)保持和適度提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財(cái)政總支出中的比重。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)程度的加深，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)投資比重出現(xiàn)了日益擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，這既反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基本要求，也是各國(guó)財(cái)政發(fā)展的大趨勢(shì)。目前在我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)育水平不高，市場(chǎng)化籌資能力有限的情況下，能源、交通和農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的不足，必然促進(jìn)“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào)的加劇。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在宏觀總量中始終占有主導(dǎo)地位，政府負(fù)有更多的調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，由此決定了我國(guó)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)更多的支出責(zé)任。從目前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期看，政府還要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程等戰(zhàn)略性任務(wù)負(fù)責(zé)。因此，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重不但不能降低，還應(yīng)根據(jù)政府財(cái)力適當(dāng)?shù)挠兴岣�，充分發(fā)揮財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用，從而保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。
（2）采取綜合治理措施，控制行政管理支出。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)日漸龐大，財(cái)政供養(yǎng)人口太多，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。因此，在今后的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中必須推進(jìn)行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。壓縮行政管理支出，關(guān)鍵在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)核定人員的編制和各項(xiàng)行政開(kāi)支的標(biāo)準(zhǔn)。一方面大幅度降低國(guó)家行政管理支出的數(shù)額，另一方面在不斷提高行政人員待遇的同時(shí)，保證行政機(jī)構(gòu)有必要的財(cái)力提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
�。�3）進(jìn)一步提高教育與科學(xué)研究支出的比重，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。科技是第一生產(chǎn)力，教育是生產(chǎn)力發(fā)展的源泉和動(dòng)力。20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)教育和科技的投入大幅度提高，科教文衛(wèi)支出占財(cái)政總支出的
比重在逐年上升，從我國(guó)目前財(cái)政收支占GDP比重偏小和科教事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，對(duì)其投入應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，并注意按照公共財(cái)政理論的要求調(diào)整其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。對(duì)于基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、高新技術(shù)、計(jì)劃生育和公共防疫等具有明顯公共性的服務(wù)，財(cái)政要確保其基本經(jīng)費(fèi)的投入；對(duì)于高等教育、職業(yè)教育、廣播電視等高層次教育和圖書館等準(zhǔn)公共性服務(wù)，則由財(cái)政經(jīng)費(fèi)和使用者收費(fèi)兩種方式按照效率原則共同解決；對(duì)于純粹的私人服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性單位，如應(yīng)用科研、中介服務(wù)等機(jī)構(gòu)則應(yīng)逐步將其推向市場(chǎng)，使其成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
（4）繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。根據(jù)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議，將不同的國(guó)內(nèi)支持措施分為兩類：一類是不引起貿(mào)易扭曲的“綠箱”政策，一類是引起貿(mào)易扭曲的“黃箱”政策。目前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)中的各項(xiàng)支出基本上屬于“綠箱”政策范圍，但與WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議相比，總體的支出范圍和力度還不夠。因此，今后財(cái)政支農(nóng)政策的主要任務(wù)是，按照WTO規(guī)則的要求，針對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)矛盾，著力強(qiáng)化政府的財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。
3.2 縱向的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
通過(guò)對(duì)財(cái)政支出的進(jìn)一步研究表明，地方政府的財(cái)政支出在整個(gè)國(guó)家財(cái)政支出中占有十分重要的地位。從調(diào)整和規(guī)范財(cái)政職能的意義上講，地方財(cái)政支出對(duì)財(cái)政支出總量、結(jié)構(gòu)以及職能的調(diào)整都有很大影響。因此，從地方財(cái)政支出的調(diào)整入手優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，是調(diào)整財(cái)政職能、推進(jìn)公共財(cái)政改革的根本性途徑。
根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的趨勢(shì)來(lái)看，目前應(yīng)在逐步增加社會(huì)性支出的同時(shí)遏制維持性支出的膨脹。即地方政府不斷地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，為轄區(qū)內(nèi)的居民提供多樣化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，尤其是地方交通、公共安全等社會(huì)性支出；同時(shí)就維持性支出而言，地方政府應(yīng)該為行政管理支出的膨脹負(fù)更多的責(zé)任，因此壓縮行政管理支出應(yīng)該以地方政府為改革的重點(diǎn)對(duì)象，從基層上、源頭上遏止不合理支出的擴(kuò)大。