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農(nóng)村廣播電視公共服務供給模式研究論文
摘要：農(nóng)村廣播電視公共服務是我國農(nóng)村公共文化服務的重要組成部分，隨著廣播電視“村村通”工程的實施與推進，我國農(nóng)村廣播電視覆蓋率大幅度提高，節(jié)目質(zhì)量進一步提升。但是，目前“單一的政府供給”模式使得農(nóng)村廣播電視公共服務難以滿足廣大農(nóng)民日益增長和變化的文化需求，主要表現(xiàn)在三個方面：一是供給主體單一，資金實力受到限制；二是政府單一壟斷，效率水平低；三是存在亂收費現(xiàn)象，公共福利減少。要想大幅度提高農(nóng)村廣播電視公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，建立政府為主導的多元供給模式，應當從以下幾方面努力：一是提高農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)標準，以公共服務均等化為基礎(chǔ)，以滿足農(nóng)民需求為方向，建立“質(zhì)”“量”統(tǒng)一的公共服務體系；二是進一步加大政府資金投入力度，資金投入具體數(shù)額以戶為單位測算投入，根據(jù)新的服務標準和農(nóng)民需求變化來測算政府資金規(guī)模和投入力度；三是建立政府資金為主體的多元化資金投入模式，確立政府資金的主體地位，同時引入金融資金、國內(nèi)民間資金和境外資金，建立社會資金投入的激勵、約束和保障機制，并以法律的形式確保資金的穩(wěn)定投入，從而全面優(yōu)化我國農(nóng)村廣播電視公共服務供給模式。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共管理論文
到2011年，我國各省市已經(jīng)對第二階段農(nóng)村廣播電視“村村通”工程進行驗收，也就是對我國“十一五”農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)進行一次成績總結(jié)，以“村村通”工程為代表的農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)已經(jīng)取得很大成就�！笆濉币詠恚r(nóng)村廣播電視“村村通”工程正在實現(xiàn)“戶戶通”①。作為我國農(nóng)村公共文化服務體系的重要組成部分，隨著國家財政的大力投入，農(nóng)村廣播電視“村村通”工程的實施，我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系不斷得到完善，但是長期以來的“政府單一供給”模式也暴露出諸多問題，比如，服務質(zhì)量有待進一步提高，服務內(nèi)容不能滿足廣大農(nóng)民需求等。對于廣播電視公共服務較為薄弱的農(nóng)村來說，對現(xiàn)有供給模式進行優(yōu)化，建立“農(nóng)民需求為導向”的多元供給模式，不僅能更好地滿足廣大農(nóng)民對廣播電視的需求，而且也是完善我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系的關(guān)鍵步驟。
一、農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)進展分析
�。ㄒ唬┪覈r(nóng)村廣播電視公共服務發(fā)展歷程
20世紀90年代中期以來，在國家大力支持下，經(jīng)過兩階段“村村通”工程建設(shè)，我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)已經(jīng)取得很大進展，具體來說，主要包括農(nóng)村廣播節(jié)目覆蓋、農(nóng)村電視節(jié)目覆蓋和農(nóng)村有線廣播電視普及等三個方面的進展情況。
�。ǘ┺r(nóng)村廣播節(jié)目覆蓋情況
作為農(nóng)村傳統(tǒng)的了解外部信息的重要渠道，農(nóng)村廣播節(jié)目的覆蓋率從全國來看，都比較高（具體見表1）。例如，截至2013年年底，我國農(nóng)村廣播節(jié)目綜合覆蓋率已經(jīng)高達97%，這就意味著我國農(nóng)村未被廣播節(jié)目覆蓋地區(qū)只有3%，與全國廣播綜合人口覆蓋率相比，農(nóng)村廣播節(jié)目綜合覆蓋率差距不到1個百分點。
（三）農(nóng)村電視節(jié)目覆蓋情況
電視作為廣大農(nóng)村接受信息、豐富文化生活的重要載體，目前在全國各地都比較普及，農(nóng)村電視節(jié)目覆蓋率已經(jīng)超過了廣播節(jié)目覆蓋率。到2013年年底，我國農(nóng)村電視節(jié)目綜合覆蓋率已經(jīng)高達97．86%，基本上實現(xiàn)了農(nóng)村電視節(jié)目的全覆蓋，全國電視綜合人口覆蓋率之間差距也不到1個百分點。
�。ㄋ模┺r(nóng)村有線廣播電視普及情況
農(nóng)村有線廣播電視特別是有線電視，比傳統(tǒng)的無線電視信號明顯穩(wěn)定和清晰，能給廣大農(nóng)民帶來更好的視覺文化觀感，因此最近幾年隨著農(nóng)村“村村通”工程的實施，尤其是“戶戶通”的實現(xiàn)，農(nóng)村有線廣播電視在全國廣大農(nóng)村逐步推廣。不過，由于技術(shù)原因和資金、費用等問題，目前農(nóng)村有線廣播電視的入戶率還不是太高，有些地區(qū)也才剛剛開始試點，總體來看普及程度還比較有限。到2013年年底，全國農(nóng)村有線廣播電視用戶為8911．32萬戶，占全國有線廣播電視用戶數(shù)的38．92%，農(nóng)村有線廣播電視用戶占農(nóng)村家庭總戶數(shù)比重為35．29%。
二、農(nóng)村廣播電視公共服務供給模式存在的主要問題
目前我國農(nóng)村廣播電視公共服務供給模式完全是政府單一的供給模式，單一的政府供給模式存在以下幾個問題。
�。ㄒ唬┕┙o主體單一，資金實力受到限制
在農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)過程中，單一的財政資金實力畢竟有限，難以滿足農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)對資金的需求。第二階段農(nóng)村廣播電視“村村通”工程實施中平均每村投入財政資金只有1萬元，較小的財力投入與單一的財政投入模式緊密相關(guān)。目前農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的資金投入主體只有政府一個主體，還沒有引入民間、金融以及境外投資主體。從公共產(chǎn)品理論角度看，農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的資金投入主體可以是多元化的，單一的政府的財政投入，既制約了資金來源的多元化，限制了資金供給渠道的拓展，也難以滿足農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)中對資金的需求，不利于農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的“質(zhì)”的提升和“量”的普及。
�。ǘ┱畣我粔艛�，效率水平低下
以政府為主導的農(nóng)村廣播電視公共服務往往為其所壟斷，是一種權(quán)威型的供給方式，公共財政是其唯一資金來源。對政府來說，由于財力有限，往往供給量不足。此外，由于政府的壟斷管理，農(nóng)村廣播電視公共服務經(jīng)費投入產(chǎn)出效率不足，使廣播電視節(jié)目數(shù)量較少，質(zhì)量水平低下。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府單一提供，難以有效實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，加上政府管理效率一般不高，缺乏監(jiān)督，使得廣播電視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護都存在很大問題，甚至出現(xiàn)閑置浪費。這與廣大農(nóng)民期盼的高質(zhì)量的廣播電視公共服務背道而馳。
�。ㄈ┐嬖趤y收費現(xiàn)象，公共福利減少
由于政府作為對有線電視及數(shù)字電視收費的主體，其定價的壟斷性造成廣泛的尋租活動存在，使農(nóng)村群眾的公共福利減少。政府在管理上將此類收費交由下屬的各個廣播電視行政部門支配，因其不是專門從事收入活動的稅務部門有可能會造成出于自身利益而增加收費項目，改變收費標準，導致亂收費現(xiàn)象。當政府在財政資金供給相對緊張而放松對此類部門收費的管制時，或是默許此類部門以收費來補充資金來源時，就會造成不僅僅是在技術(shù)上可以收費的部門會向社會收費，還會導致一些本應提供公共服務的部門利用自身行政職權(quán)進行強制性收費，造成公共福利減少。
三、農(nóng)村廣播電視公共服務政府單一供給模式的形成原因
中國特色社會主義這樣一種國家政治制度，決定了我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系在長期的發(fā)展過程中也逐漸形成了具有中國特色的體制機制，與西方國家廣播電視體制中的公共與商業(yè)二元格局有很大區(qū)別。我國農(nóng)村廣播電視公共服務發(fā)展所經(jīng)歷的經(jīng)濟、社會不同發(fā)展背景，也決定了我國不會存在西方意義上的獨立與政府架構(gòu)之外的公共廣播電視結(jié)構(gòu)。總的來說，我國農(nóng)村廣播電視公共服務政府單一供給模式的形成原因，主要包括以下幾點。
（一）公共產(chǎn)品屬性
農(nóng)村廣播電視公共服務是農(nóng)村公共文化服務中的重點建設(shè)工程，是為了滿足農(nóng)村居民對廣播電視節(jié)目的需求，具有典型的公共產(chǎn)品屬性，即非排他性與非競爭性。廣播電視節(jié)目信號通過無線覆蓋一定的區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)一個或一些農(nóng)村居民享用并不排斥其他人享用，每位使用者享受該服務的邊際成本為零。公共服務的非排他性與非競爭性導致市場機制失靈，必須依靠政府主導調(diào)控，對公共服務進行有效供給。政府對農(nóng)村廣播電視公共服務進行集中管理與控制，為每一位農(nóng)村居民提供均等接收廣播電視節(jié)目信息的機會，滿足其基本需求，并使我國廣播電視公共服務體系得以建立。
�。ǘ┺r(nóng)村居民價值偏好
鑒于政府提供的服務質(zhì)量特性具有保證性、經(jīng)濟性、便捷性等，農(nóng)村居民更傾向于依賴政府供給。因為對于大多數(shù)農(nóng)村居民來說，價值偏好的存在使其認為，政府的服務供給保證性是第一位的，也即可確保公共服務可以順利享受到，至于政府提供的公共服務的經(jīng)濟性和便捷性，則不是農(nóng)民們最關(guān)心的問題。當然，就廣播電視公共服務提供方式來說，既可以政府單獨提供，也可以通過政府購買私人部門的服務，提供給農(nóng)民。由于中國農(nóng)民對公共服務的經(jīng)濟性比較敏感，因此，農(nóng)民可能更樂于選擇政府單獨提供廣播電視服務。
�。ㄈ┺r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村與城市之間的差距也明顯拉大，農(nóng)村群眾獲得文化知識的途徑與能力極為有限，他們對文化的基本需求得不到保障。鑒于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟實力，廣播電視產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村的發(fā)展必定不會帶來較好的經(jīng)濟效益，則會導致市場失靈的情況。在農(nóng)村居民對文化信息的強烈需求與市場失靈情況下，政府有責任與義務在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)廣播電視公共服務體系，保障農(nóng)村居民的基本訴求。
四、建立政府為主導的多元供給模式的主要對策
未來我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的重點將從數(shù)量增加，即提高覆蓋率，向提高質(zhì)量的目標轉(zhuǎn)變，即不斷提高農(nóng)村廣播電視信號質(zhì)量；從注重資金的投入向兼顧提高資金效率方向轉(zhuǎn)變。從單一政府供給廣播電視公共服務向多元化供給模式轉(zhuǎn)變，是基于農(nóng)村廣播電視公共服務數(shù)量和質(zhì)量的提升，關(guān)鍵在于資金投入的多元化，因此，本文僅從資金投入多元化角度，提出建立我國農(nóng)村廣播電視公共服務多元化模式的對策建議。
�。ㄒ唬┨岣咿r(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)標準
隨著時代的發(fā)展，農(nóng)民對文化生活需求的進一步提高，我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)標準也必須相應提高，與此相對應的是政府資金支持規(guī)模和力度也要相應擴大和增強。在確定未來農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)新標準時，公共服務均等化是確立農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)新標準的基礎(chǔ)，滿足農(nóng)民對廣播電視公共服務的需求是方向。如圖1所示，目前我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)標準還只是實現(xiàn)“村村通”，僅僅是公共服務“量”上的標準，在這一標準之下是依賴于國家的政府資金的單一投入。未來我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)標準將提高為“量”與“質(zhì)”統(tǒng)一的公共服務體系。從“量”上來說，就是從實現(xiàn)“村村通”到實現(xiàn)“戶戶通”；從“質(zhì)”上來說，就是大幅度提高農(nóng)村廣播電視基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，大幅度提高農(nóng)村廣播電視節(jié)目質(zhì)量，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一質(zhì)量標準的廣播電視公共服務體系。提高農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)標準，單一的政府資金投入不能滿足建設(shè)需要，需要建立多元化資金投入體系。
（二）進一步加大政府資金投入力度
如前所述，“村村通”工程中20戶以上“盲村”建設(shè)資金投入每村投入資金只有1萬元，投入明顯不足，難以滿足農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)需要。今后建設(shè)農(nóng)村廣播電視公共服務體系，資金投入具體數(shù)額應該以戶為單位測算，而不能以村為單位，這是因為，以戶為單位能更準確地測算出農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的資金實際需求，同時也能更好地建立滿足于廣大農(nóng)民的廣播電視公共服務體系。從圖2我們可以看到，目前我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的政府資金投入決定因素，主要包括政府的財力、政策導向和政府執(zhí)行政策的主管意愿和實際效果。這些主客觀因素決定了目前我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的政府資金投入力度有限，不能滿足建設(shè)農(nóng)村廣播電視公共服務體系的需要。因此，未來農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)的標準提高后，政府資金投入的決定因素不僅依賴于政府財力，而且更重要的是根據(jù)新的服務標準和農(nóng)民需求變化，測算我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)所需政府資金規(guī)模和投入力度。
�。ㄈ┙⒄Y金為主體的多元化資金投入模式
當前及未來一段時間內(nèi)，我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)中最大制約因素就是資金投入不足，因此，除了各級政府加大政府資金投入力度以外，改變現(xiàn)有的政府資金單一投入模式，建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，是解決我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)資金投入不足的必然選擇。從公共產(chǎn)品理論上來說，對于農(nóng)村廣播電視服務體系的提供，既可以由政府部門來提供，也可以由社會私人部門提供，政府激勵和出錢購買。因此，在我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)過程中，今后也應該改變傳統(tǒng)的由政府資金單獨投入模式，適時轉(zhuǎn)換為由政府資金投入帶動、其他社會資金進入的多元化資金投入模式。建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，就是在我國農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)過程中，除了政府資金投入為主以外，還要引入金融資金、國內(nèi)民間資金和境外資金（見圖3）。政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，首先，通過加大政府資金投入，確立政府資金的主體地位，這既是體現(xiàn)公共服務均等化的政策導向，也是引導和帶動其他社會資金的必要前提。其次，建立政府資金投入為主的多元化資金投入模式，滿足未來農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)需要，不僅需要建立社會資金投入利益引導機制，而且要建立社會資金投入保障機制和約束機制，從而為社會資金投入農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)提供一個激勵、約束和保障機制。具體機制如：建立政府資金擔保機制，引導金融資金進入農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)；建立政府資金獎勵機制，激勵民間資金和境外資金投入農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)；建立政府資金補貼機制，確保民間資金和境外資金投入農(nóng)村廣播電視公共服務體系建設(shè)時獲得基本收益。再次，還應該以法律的形式，確保政府資金投入的主體地位和其他渠道資金的穩(wěn)定投入。
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