農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)供給模式研究論文

農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)供給模式研究論文

　　摘要：農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)是我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)的重要組成部分，隨著廣播電視“村村通”工程的實(shí)施與推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村廣播電視覆蓋率大幅度提高，節(jié)目質(zhì)量進(jìn)一步提升。但是，目前“單一的政府供給”模式使得農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)難以滿足廣大農(nóng)民日益增長(zhǎng)和變化的文化需求，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是供給主體單一，資金實(shí)力受到限制；二是政府單一壟斷，效率水平低；三是存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，公共福利減少。要想大幅度提高農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，建立政府為主導(dǎo)的多元供給模式，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面努力：一是提高農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)，以滿足農(nóng)民需求為方向，建立“質(zhì)”“量”統(tǒng)一的公共服務(wù)體系；二是進(jìn)一步加大政府資金投入力度，資金投入具體數(shù)額以戶為單位測(cè)算投入，根據(jù)新的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民需求變化來(lái)測(cè)算政府資金規(guī)模和投入力度；三是建立政府資金為主體的多元化資金投入模式，確立政府資金的主體地位，同時(shí)引入金融資金、國(guó)內(nèi)民間資金和境外資金，建立社會(huì)資金投入的激勵(lì)、約束和保障機(jī)制，并以法律的形式確保資金的穩(wěn)定投入，從而全面優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)供給模式。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共管理論文

　　到2011年，我國(guó)各省市已經(jīng)對(duì)第二階段農(nóng)村廣播電視“村村通”工程進(jìn)行驗(yàn)收，也就是對(duì)我國(guó)“十一五”農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行一次成績(jī)總結(jié)，以“村村通”工程為代表的農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)取得很大成就�！笆�二五”以來(lái)，農(nóng)村廣播電視“村村通”工程正在實(shí)現(xiàn)“戶戶通”①。作為我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，隨著國(guó)家財(cái)政的大力投入，農(nóng)村廣播電視“村村通”工程的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系不斷得到完善，但是長(zhǎng)期以來(lái)的“政府單一供給”模式也暴露出諸多問(wèn)題，比如，服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，服務(wù)內(nèi)容不能滿足廣大農(nóng)民需求等。對(duì)于廣播電視公共服務(wù)較為薄弱的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，對(duì)現(xiàn)有供給模式進(jìn)行優(yōu)化，建立“農(nóng)民需求為導(dǎo)向”的多元供給模式，不僅能更好地滿足廣大農(nóng)民對(duì)廣播電視的需求，而且也是完善我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系的關(guān)鍵步驟。

　　一、農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展分析

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)發(fā)展歷程

　　20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，在國(guó)家大力支持下，經(jīng)過(guò)兩階段“村村通”工程建設(shè)，我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)取得很大進(jìn)展，具體來(lái)說(shuō)，主要包括農(nóng)村廣播節(jié)目覆蓋、農(nóng)村電視節(jié)目覆蓋和農(nóng)村有線廣播電視普及等三個(gè)方面的進(jìn)展情況。

　　（二）農(nóng)村廣播節(jié)目覆蓋情況

　　作為農(nóng)村傳統(tǒng)的了解外部信息的重要渠道，農(nóng)村廣播節(jié)目的覆蓋率從全國(guó)來(lái)看，都比較高（具體見(jiàn)表1）。例如，截至2013年年底，我國(guó)農(nóng)村廣播節(jié)目綜合覆蓋率已經(jīng)高達(dá)97%，這就意味著我國(guó)農(nóng)村未被廣播節(jié)目覆蓋地區(qū)只有3%，與全國(guó)廣播綜合人口覆蓋率相比，農(nóng)村廣播節(jié)目綜合覆蓋率差距不到1個(gè)百分點(diǎn)。

　�。ㄈ�）農(nóng)村電視節(jié)目覆蓋情況

　　電視作為廣大農(nóng)村接受信息、豐富文化生活的重要載體，目前在全國(guó)各地都比較普及，農(nóng)村電視節(jié)目覆蓋率已經(jīng)超過(guò)了廣播節(jié)目覆蓋率。到2013年年底，我國(guó)農(nóng)村電視節(jié)目綜合覆蓋率已經(jīng)高達(dá)97．86%，基本上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村電視節(jié)目的全覆蓋，全國(guó)電視綜合人口覆蓋率之間差距也不到1個(gè)百分點(diǎn)。

　　（四）農(nóng)村有線廣播電視普及情況

　　農(nóng)村有線廣播電視特別是有線電視，比傳統(tǒng)的無(wú)線電視信號(hào)明顯穩(wěn)定和清晰，能給廣大農(nóng)民帶來(lái)更好的視覺(jué)文化觀感，因此最近幾年隨著農(nóng)村“村村通”工程的實(shí)施，尤其是“戶戶通”的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村有線廣播電視在全國(guó)廣大農(nóng)村逐步推廣。不過(guò)，由于技術(shù)原因和資金、費(fèi)用等問(wèn)題，目前農(nóng)村有線廣播電視的入戶率還不是太高，有些地區(qū)也才剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，總體來(lái)看普及程度還比較有限。到2013年年底，全國(guó)農(nóng)村有線廣播電視用戶為8911．32萬(wàn)戶，占全國(guó)有線廣播電視用戶數(shù)的38．92%，農(nóng)村有線廣播電視用戶占農(nóng)村家庭總戶數(shù)比重為35．29%。

　　二、農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)供給模式存在的主要問(wèn)題

　　目前我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)供給模式完全是政府單一的供給模式，單一的政府供給模式存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

　　（一）供給主體單一，資金實(shí)力受到限制

　　在農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，單一的財(cái)政資金實(shí)力畢竟有限，難以滿足農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)對(duì)資金的需求。第二階段農(nóng)村廣播電視“村村通”工程實(shí)施中平均每村投入財(cái)政資金只有1萬(wàn)元，較小的財(cái)力投入與單一的財(cái)政投入模式緊密相關(guān)。目前農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的資金投入主體只有政府一個(gè)主體，還沒(méi)有引入民間、金融以及境外投資主體。從公共產(chǎn)品理論角度看，農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的資金投入主體可以是多元化的，單一的政府的財(cái)政投入，既制約了資金來(lái)源的多元化，限制了資金供給渠道的拓展，也難以滿足農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)中對(duì)資金的需求，不利于農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的“質(zhì)”的提升和“量”的普及。

　�。ǘ�）政府單一壟斷，效率水平低下

　　以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)往往為其所壟斷，是一種權(quán)威型的供給方式，公共財(cái)政是其唯一資金來(lái)源。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，由于財(cái)力有限，往往供給量不足。此外，由于政府的壟斷管理，農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出效率不足，使廣播電視節(jié)目數(shù)量較少，質(zhì)量水平低下。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府單一提供，難以有效實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，加上政府管理效率一般不高，缺乏監(jiān)督，使得廣播電視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)都存在很大問(wèn)題，甚至出現(xiàn)閑置浪費(fèi)。這與廣大農(nóng)民期盼的高質(zhì)量的廣播電視公共服務(wù)背道而馳。

　�。ㄈ�）存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，公共福利減少

　　由于政府作為對(duì)有線電視及數(shù)字電視收費(fèi)的主體，其定價(jià)的壟斷性造成廣泛的尋租活動(dòng)存在，使農(nóng)村群眾的公共福利減少。政府在管理上將此類(lèi)收費(fèi)交由下屬的各個(gè)廣播電視行政部門(mén)支配，因其不是專門(mén)從事收入活動(dòng)的稅務(wù)部門(mén)有可能會(huì)造成出于自身利益而增加收費(fèi)項(xiàng)目，改變收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象。當(dāng)政府在財(cái)政資金供給相對(duì)緊張而放松對(duì)此類(lèi)部門(mén)收費(fèi)的管制時(shí)，或是默許此類(lèi)部門(mén)以收費(fèi)來(lái)補(bǔ)充資金來(lái)源時(shí)，就會(huì)造成不僅僅是在技術(shù)上可以收費(fèi)的部門(mén)會(huì)向社會(huì)收費(fèi)，還會(huì)導(dǎo)致一些本應(yīng)提供公共服務(wù)的部門(mén)利用自身行政職權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制性收費(fèi)，造成公共福利減少。

　　三、農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)政府單一供給模式的形成原因

　　中國(guó)特色社會(huì)主義這樣一種國(guó)家政治制度，決定了我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中也逐漸形成了具有中國(guó)特色的體制機(jī)制，與西方國(guó)家廣播電視體制中的公共與商業(yè)二元格局有很大區(qū)別。我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)發(fā)展所經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不同發(fā)展背景，也決定了我國(guó)不會(huì)存在西方意義上的獨(dú)立與政府架構(gòu)之外的公共廣播電視結(jié)構(gòu)�？偟膩�(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)政府單一供給模式的形成原因，主要包括以下幾點(diǎn)。

　�。ㄒ唬┕�共產(chǎn)品屬性

　　農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)是農(nóng)村公共文化服務(wù)中的重點(diǎn)建設(shè)工程，是為了滿足農(nóng)村居民對(duì)廣播電視節(jié)目的需求，具有典型的公共產(chǎn)品屬性，即非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性。廣播電視節(jié)目信號(hào)通過(guò)無(wú)線覆蓋一定的區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)一個(gè)或一些農(nóng)村居民享用并不排斥其他人享用，每位使用者享受該服務(wù)的邊際成本為零。公共服務(wù)的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制失靈，必須依靠政府主導(dǎo)調(diào)控，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行有效供給。政府對(duì)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)進(jìn)行集中管理與控制，為每一位農(nóng)村居民提供均等接收廣播電視節(jié)目信息的機(jī)會(huì)，滿足其基本需求，并使我國(guó)廣播電視公共服務(wù)體系得以建立。

　�。ǘ�）農(nóng)村居民價(jià)值偏好

　　鑒于政府提供的服務(wù)質(zhì)量特性具有保證性、經(jīng)濟(jì)性、便捷性等，農(nóng)村居民更傾向于依賴政府供給。因?yàn)閷?duì)于大多數(shù)農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，價(jià)值偏好的存在使其認(rèn)為，政府的服務(wù)供給保證性是第一位的，也即可確保公共服務(wù)可以順利享受到，至于政府提供的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性和便捷性，則不是農(nóng)民們最關(guān)心的問(wèn)題。當(dāng)然，就廣播電視公共服務(wù)提供方式來(lái)說(shuō)，既可以政府單獨(dú)提供，也可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)私人部門(mén)的服務(wù)，提供給農(nóng)民。由于中國(guó)農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性比較敏感，因此，農(nóng)民可能更樂(lè)于選擇政府單獨(dú)提供廣播電視服務(wù)。

　　（三）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

　　隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村與城市之間的差距也明顯拉大，農(nóng)村群眾獲得文化知識(shí)的途徑與能力極為有限，他們對(duì)文化的基本需求得不到保障。鑒于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，廣播電視產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村的發(fā)展必定不會(huì)帶來(lái)較好的經(jīng)濟(jì)效益，則會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的情況。在農(nóng)村居民對(duì)文化信息的強(qiáng)烈需求與市場(chǎng)失靈情況下，政府有責(zé)任與義務(wù)在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)廣播電視公共服務(wù)體系，保障農(nóng)村居民的基本訴求。

　　四、建立政府為主導(dǎo)的多元供給模式的主要對(duì)策

　　未來(lái)我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)將從數(shù)量增加，即提高覆蓋率，向提高質(zhì)量的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，即不斷提高農(nóng)村廣播電視信號(hào)質(zhì)量；從注重資金的投入向兼顧提高資金效率方向轉(zhuǎn)變。從單一政府供給廣播電視公共服務(wù)向多元化供給模式轉(zhuǎn)變，是基于農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的提升，關(guān)鍵在于資金投入的多元化，因此，本文僅從資金投入多元化角度，提出建立我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)多元化模式的對(duì)策建議。

　�。ㄒ唬┨岣咿r(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

　　隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)文化生活需求的進(jìn)一步提高，我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也必須相應(yīng)提高，與此相對(duì)應(yīng)的是政府資金支持規(guī)模和力度也要相應(yīng)擴(kuò)大和增強(qiáng)。在確定未來(lái)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)新標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，公共服務(wù)均等化是確立農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)新標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，滿足農(nóng)民對(duì)廣播電視公共服務(wù)的需求是方向。如圖1所示，目前我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還只是實(shí)現(xiàn)“村村通”，僅僅是公共服務(wù)“量”上的標(biāo)準(zhǔn)，在這一標(biāo)準(zhǔn)之下是依賴于國(guó)家的政府資金的單一投入。未來(lái)我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)將提高為“量”與“質(zhì)”統(tǒng)一的公共服務(wù)體系。從“量”上來(lái)說(shuō)，就是從實(shí)現(xiàn)“村村通”到實(shí)現(xiàn)“戶戶通”；從“質(zhì)”上來(lái)說(shuō)，就是大幅度提高農(nóng)村廣播電視基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，大幅度提高農(nóng)村廣播電視節(jié)目質(zhì)量，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的廣播電視公共服務(wù)體系。提高農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，單一的政府資金投入不能滿足建設(shè)需要，需要建立多元化資金投入體系。

　�。ǘ�）進(jìn)一步加大政府資金投入力度

　　如前所述，“村村通”工程中20戶以上“盲村”建設(shè)資金投入每村投入資金只有1萬(wàn)元，投入明顯不足，難以滿足農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)需要。今后建設(shè)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系，資金投入具體數(shù)額應(yīng)該以戶為單位測(cè)算，而不能以村為單位，這是因?yàn)�，以戶為單位能更�?zhǔn)確地測(cè)算出農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的資金實(shí)際需求，同時(shí)也能更好地建立滿足于廣大農(nóng)民的廣播電視公共服務(wù)體系。從圖2我們可以看到，目前我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的政府資金投入決定因素，主要包括政府的財(cái)力、政策導(dǎo)向和政府執(zhí)行政策的主管意愿和實(shí)際效果。這些主客觀因素決定了目前我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的政府資金投入力度有限，不能滿足建設(shè)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系的需要。因此，未來(lái)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)提高后，政府資金投入的決定因素不僅依賴于政府財(cái)力，而且更重要的是根據(jù)新的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民需求變化，測(cè)算我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)所需政府資金規(guī)模和投入力度。

　�。ㄈ�）建立政府資金為主體的多元化資金投入模式

　　當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)中最大制約因素就是資金投入不足，因此，除了各級(jí)政府加大政府資金投入力度以外，改變現(xiàn)有的政府資金單一投入模式，建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，是解決我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)資金投入不足的必然選擇。從公共產(chǎn)品理論上來(lái)說(shuō)，對(duì)于農(nóng)村廣播電視服務(wù)體系的提供，既可以由政府部門(mén)來(lái)提供，也可以由社會(huì)私人部門(mén)提供，政府激勵(lì)和出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)。因此，在我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，今后也應(yīng)該改變傳統(tǒng)的由政府資金單獨(dú)投入模式，適時(shí)轉(zhuǎn)換為由政府資金投入帶動(dòng)、其他社會(huì)資金進(jìn)入的多元化資金投入模式。建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，就是在我國(guó)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，除了政府資金投入為主以外，還要引入金融資金、國(guó)內(nèi)民間資金和境外資金（見(jiàn)圖3）。政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，首先，通過(guò)加大政府資金投入，確立政府資金的主體地位，這既是體現(xiàn)公共服務(wù)均等化的政策導(dǎo)向，也是引導(dǎo)和帶動(dòng)其他社會(huì)資金的必要前提。其次，建立政府資金投入為主的多元化資金投入模式，滿足未來(lái)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)需要，不僅需要建立社會(huì)資金投入利益引導(dǎo)機(jī)制，而且要建立社會(huì)資金投入保障機(jī)制和約束機(jī)制，從而為社會(huì)資金投入農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)提供一個(gè)激勵(lì)、約束和保障機(jī)制。具體機(jī)制如：建立政府資金擔(dān)保機(jī)制，引導(dǎo)金融資金進(jìn)入農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)；建立政府資金獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)民間資金和境外資金投入農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)；建立政府資金補(bǔ)貼機(jī)制，確保民間資金和境外資金投入農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)時(shí)獲得基本收益。再次，還應(yīng)該以法律的形式，確保政府資金投入的主體地位和其他渠道資金的穩(wěn)定投入。

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