十二五怎樣推進(jìn)農(nóng)民工市民化研究論文
“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進(jìn)城定居的需要，使農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度本錢，從而提升其在城鎮(zhèn)靜居的能力和意愿。農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村而主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、依靠工資收進(jìn)生活的勞動(dòng)者。2009年，全國(guó)農(nóng)民工總量為2．30億人，其中離開(kāi)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)6個(gè)月以上的外出農(nóng)民工1．45億人；外出農(nóng)民工占城鎮(zhèn)人口的23．4%，為我國(guó)46．6%的城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了10．9個(gè)百分點(diǎn)。促進(jìn)這一只在統(tǒng)計(jì)意義上為城鎮(zhèn)人口的群體能夠真正融進(jìn)城市社會(huì)，是“十二五”乃至今后一段時(shí)期內(nèi)進(jìn)步我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心任務(wù)。
農(nóng)民工市民化的核心是獲得與城市原居民同等的公共服務(wù)
發(fā)展中國(guó)家城市化的歷史表明，進(jìn)城農(nóng)民職業(yè)與社會(huì)身份的分離在其他國(guó)家同樣存在，但分離方式與我國(guó)不同。以巴西為代表的拉美國(guó)家表現(xiàn)為進(jìn)城農(nóng)民居住地域?yàn)槌鞘�，且逐步享有城市教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)，但缺乏相應(yīng)的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位；埃及開(kāi)羅大量“城市鄉(xiāng)民”的存在，表明非洲城市化也存在類似現(xiàn)象。我國(guó)的“農(nóng)民工人”與其他發(fā)展中國(guó)家的“城市鄉(xiāng)民”形成了從字面到內(nèi)涵上的對(duì)照，表現(xiàn)為職業(yè)非農(nóng)化而難以在城市定居。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民在進(jìn)進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程，即實(shí)現(xiàn)職業(yè)與社會(huì)身份的雙轉(zhuǎn)變。
在我國(guó)，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份的轉(zhuǎn)換有兩種途徑：一是將其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；二是無(wú)論其為何種戶口而給予其與城市居民同等的`勞動(dòng)就業(yè)、子女義務(wù)教育、計(jì)劃生養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房補(bǔ)助等待遇，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務(wù)覆蓋于農(nóng)民工�！笆濉睍r(shí)期促進(jìn)農(nóng)民工市民化應(yīng)是兩者同時(shí)推進(jìn)，但重點(diǎn)在于后者。這基于以下兩個(gè)原因：其一是城鄉(xiāng)戶口各有其所附帶的權(quán)利（農(nóng)業(yè)戶口附帶著土地權(quán)利及計(jì)劃生養(yǎng)權(quán)利），當(dāng)兩者利益比較差異較小時(shí)，城鎮(zhèn)戶口吸引力不大，小城鎮(zhèn)戶口對(duì)于農(nóng)民的吸引力以及城市戶口對(duì)于近郊農(nóng)民的吸引力就均在下降；其二是城鄉(xiāng)戶口附帶福利之間差異過(guò)大時(shí)，城市戶口短期內(nèi)難以完全放開(kāi)，放開(kāi)也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。兩種情況都不利于農(nóng)民工進(jìn)城生活。因此，在繼續(xù)向建立城鄉(xiāng)同一的戶口登記制度這一戶籍制度改革方向努力的同時(shí)，“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進(jìn)城定居的需要，使農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度本錢，從而提升其在城鎮(zhèn)靜居的能力和意愿。目前依附于我國(guó)城鎮(zhèn)戶籍上的福利或公共服務(wù)包括就業(yè)扶持政策、教育（義務(wù)教育、職業(yè)教育補(bǔ)貼）、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障和住房保障。“促進(jìn)農(nóng)民工市民化”可以理解為通過(guò)制度創(chuàng)新和政策設(shè)計(jì)，糾正這些公共服務(wù)供給中的市場(chǎng)失靈和政府失靈，使農(nóng)民工得以享有這些公共服務(wù)的過(guò)程。
“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化的思路
（一）因群分類地將公共服務(wù)延伸于農(nóng)民工
根據(jù)農(nóng)民工進(jìn)進(jìn)城市就業(yè)時(shí)間是非以及工作穩(wěn)定性的高低，大體可以將農(nóng)民工劃分為進(jìn)城時(shí)間不長(zhǎng)，以及進(jìn)城較長(zhǎng)且就業(yè)穩(wěn)定者兩大群體。城市居民所享有的公共服務(wù)固然在規(guī)模不同的城市水平會(huì)不盡相同，但可分為公共品和準(zhǔn)公共品兩類，公共衛(wèi)生和計(jì)劃生養(yǎng)、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持等公共品性質(zhì)更加突出；而社會(huì)保障和住房保障等具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。將農(nóng)民工的兩大群體與城市居民公共服務(wù)兩大類相對(duì)應(yīng)，則公共衛(wèi)生和計(jì)劃生養(yǎng)、子女義務(wù)教育和就業(yè)扶持應(yīng)降低所覆蓋農(nóng)民工的條件要求，盡量實(shí)現(xiàn)對(duì)于兩大群體的全覆蓋。社會(huì)保障中的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工應(yīng)該可以得到，且主要由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)，政府支出壓力并不大，而社會(huì)保障中的最低生活保障以及住房保障，則需要將農(nóng)民工在城市就業(yè)年限較長(zhǎng)、工作穩(wěn)定性較高等作為是否覆蓋的條件。
（二）利用過(guò)渡性制度安排進(jìn)步公共服務(wù)覆蓋水平
實(shí)施了40余年的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使我國(guó)城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距不僅表現(xiàn)于收進(jìn)之間，也表現(xiàn)為公共服務(wù)方面，即在城鄉(xiāng)之間在社會(huì)發(fā)展水平上形成了巨大鴻溝。在加強(qiáng)城市公共服務(wù)能力，努力把城市公共服務(wù)體系延伸到農(nóng)民工，使其享受到城市原居民服務(wù)的同時(shí)，“十二五”時(shí)期也需要根據(jù)城市公共服務(wù)能力，夸大公共服務(wù)提供的“可承受性”，需要根據(jù)農(nóng)民工收進(jìn)低、活動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，進(jìn)步公共服務(wù)的“可得性”，或者說(shuō)是先彌補(bǔ)制度的缺失，然后逐漸縮小“新”“老”市民之間的差距。由此，一些過(guò)渡性制度安排就成為特定發(fā)展階段下的“次優(yōu)”選擇，如針對(duì)農(nóng)民工的簡(jiǎn)易住房建設(shè)等。
（三）對(duì)跨省活動(dòng)農(nóng)民工在就業(yè)地市民化給予關(guān)注
從“十一五”時(shí)期的情況看，外出務(wù)工農(nóng)民51%為跨省活動(dòng)，跨省活動(dòng)主要方向是東部地區(qū)。根據(jù)2009年的數(shù)據(jù)，假設(shè)跨省活動(dòng)者與全部外出務(wù)工者流向東部地區(qū)的比例相同，則約1／3外出務(wù)工者，即約有4500萬(wàn)流向東部地區(qū)�！笆濉睍r(shí)期，隨著中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)化步伐可能會(huì)因此加快，吸納本地區(qū)農(nóng)民工的能力會(huì)有所增強(qiáng)。但東部地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性高于中西部地區(qū)，即使東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略取得成效，由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)仍將進(jìn)一步帶動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)相對(duì)較高的就業(yè)彈性使得“十二五”時(shí)期跨省活動(dòng)且向東部地區(qū)活動(dòng)的農(nóng)民工規(guī)�？赡懿粫�(huì)明顯下降。
“十二五”時(shí)期促進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新
（一）加大中心政府對(duì)于跨省活動(dòng)農(nóng)民工在就業(yè)地市民化的支持力度
近年來(lái)中心政府不斷加大財(cái)政投進(jìn)力度以支持地方政府改善農(nóng)民工的待遇，如中心財(cái)政2009年下?lián)芰诉M(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女接受義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)資金20億元，專項(xiàng)用于接收農(nóng)民工子女的城市義務(wù)教育階段學(xué)校補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件，東南沿海農(nóng)民工流進(jìn)較多的省區(qū)成為主要補(bǔ)助地區(qū)�！笆濉睍r(shí)期，可以以此為基礎(chǔ)形成中心加大對(duì)于跨省遷移農(nóng)民工集中地區(qū)穩(wěn)定、長(zhǎng)效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。手段可以是中心對(duì)地方政府加大在解決農(nóng)民工公共服務(wù)方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。重點(diǎn)是加強(qiáng)公共衛(wèi)生和計(jì)劃生養(yǎng)、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持以及住房保障對(duì)于勞動(dòng)力流進(jìn)地區(qū)的補(bǔ)助。原因在于前三項(xiàng)為公共品性質(zhì)突出，目前以新生代為主體的農(nóng)民工，對(duì)生殖健康和計(jì)劃生養(yǎng)服務(wù)以及就業(yè)扶持壓力增大，而且新生代農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)預(yù)示著將有相當(dāng)規(guī)模隨遷子女在“十二五”期間進(jìn)進(jìn)義務(wù)教育階段，對(duì)于義務(wù)教育的需求也相應(yīng)較大；保障性住房建設(shè)本錢較高，地方政府支出壓力較大。社會(huì)保障領(lǐng)域在我國(guó)屬于準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域，且從目前看大量年輕農(nóng)民工在工作城市參保，實(shí)際上為充裕流進(jìn)城市社保資金做出了貢獻(xiàn)，因此社會(huì)保障領(lǐng)域可以不在中心補(bǔ)助范圍。
具體方式可有幾種選擇：
一是按所產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)的一定比例進(jìn)行補(bǔ)助。根據(jù)流進(jìn)地解決非本省農(nóng)民工子女進(jìn)進(jìn)公辦學(xué)校免費(fèi)接受義務(wù)教育人數(shù)、享受住房保障制度的人數(shù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。中心補(bǔ)助數(shù)額可按服務(wù)跨省農(nóng)民工所產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)的1／4——1／3進(jìn)行補(bǔ)助；
二是按每個(gè)服務(wù)人數(shù)或提供服務(wù)水平進(jìn)行固定數(shù)額補(bǔ)助，如可按農(nóng)民工保障性住房建設(shè)單位面積本錢進(jìn)行補(bǔ)助；
三是區(qū)分領(lǐng)域，按提供公共服務(wù)的某項(xiàng)種別進(jìn)行補(bǔ)助，如在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面，專項(xiàng)對(duì)地方教育的公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。
（二）促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新
一是探索跨省的城市建設(shè)用地與非本省外來(lái)人口增加掛鉤辦法。
二是探索農(nóng)村宅基地資本化模式。按照國(guó)土資源部的部署，2009年底前已基本完成對(duì)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)一些地方繼續(xù)采取出讓、作價(jià)出資、作價(jià)進(jìn)股、抵押和置換等方式，進(jìn)行農(nóng)村宅基地資本化的探索，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)供其他地區(qū)鑒戒參考，以進(jìn)步農(nóng)民工進(jìn)城定居的經(jīng)濟(jì)能力。
（三）加強(qiáng)城市治理
我國(guó)的城市治理模式可進(jìn)行多方面的探索：
一是可考慮降低農(nóng)民工參加選舉的限制。根占有關(guān)規(guī)定，凡在城市居住一年以上、戶口不在本市的農(nóng)民工，取得戶口所在地證實(shí)后，可在居住社區(qū)進(jìn)行選民登記，依法參與選舉活動(dòng)。從一些城市的實(shí)踐看，可以降低農(nóng)民工參加務(wù)工地選舉的年限時(shí)間，以調(diào)動(dòng)其參與選舉的積極性。對(duì)于被選舉權(quán)仍可加以一定的務(wù)工或居住年限的限制。
二是構(gòu)建以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和治理平臺(tái)，進(jìn)步公共服務(wù)的針對(duì)性和覆蓋率。
三是促進(jìn)農(nóng)民工的自助治理。包括答應(yīng)農(nóng)民工成立公然的自助性組織，如維權(quán)組織、信息中介組織或法律服務(wù)組織等，政府加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管和引導(dǎo)，使其成為政府加強(qiáng)治安、消防、計(jì)生、環(huán)保治理的有效渠道。
四是參照工資集體協(xié)商機(jī)制，對(duì)于事關(guān)農(nóng)民工在城市生活的重大題目，建立政府與農(nóng)民工的對(duì)話、溝通與協(xié)商機(jī)制。
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