試論國(guó)際環(huán)境治理發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)應(yīng)對(duì)策略論文
1引言
20世紀(jì)50年代、60年代既是工業(yè)發(fā)展的時(shí)代，也是公害泛濫的年代，接踵而來(lái)的環(huán)境公害事件在震驚世界的同時(shí)，也動(dòng)搖了人們對(duì)地球肆意破壞的信念，迫使人們不得不反省，人類(lèi)究竟應(yīng)該怎樣對(duì)待自然環(huán)境，怎樣對(duì)待地球。
20世紀(jì)60年代，羅馬俱樂(lè)部首先提出了“全球問(wèn)題的概念”，并把對(duì)這一問(wèn)題的研究稱(chēng)作：“人類(lèi)困境研究”。羅馬俱樂(lè)部提交給世界的第一個(gè)報(bào)告《增長(zhǎng)的極限》把全球問(wèn)題歸結(jié)為五大問(wèn)題：世界人口問(wèn)題、糧食問(wèn)題、工業(yè)增長(zhǎng)問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、不可再生資源的消耗問(wèn)題。這五大問(wèn)題都涉及生態(tài)環(huán)境。全球環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性使國(guó)際環(huán)境治理提上了日程。
國(guó)際環(huán)境治理體系的建立與發(fā)展1972年6月，來(lái)自113個(gè)國(guó)家的代表在斯德哥爾摩舉行了聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議。這是國(guó)際社會(huì)第一次試圖在全球?qū)用娼鉀Q環(huán)境和發(fā)展之間的問(wèn)題，會(huì)議通過(guò)了環(huán)境問(wèn)題的第一個(gè)全球行動(dòng)計(jì)劃《斯德哥爾摩行動(dòng)計(jì)劃》。此次會(huì)議的一個(gè)重要成果是要求聯(lián)合國(guó)建立聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署。隨后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)2997號(hào)決議，1973年1月正式成立聯(lián)合國(guó)在環(huán)境治理領(lǐng)域的核心機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)境規(guī)劃署”)，總部設(shè)在肯尼亞首都內(nèi)羅畢。作為環(huán)境問(wèn)題的全球政府間決策組織，環(huán)境規(guī)劃署的主要作用是提供權(quán)威的環(huán)境評(píng)估、監(jiān)測(cè)和信息，制定全球和區(qū)域環(huán)境協(xié)定，推動(dòng)各國(guó)政府的環(huán)境行動(dòng)和協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)在環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動(dòng)。為確保各項(xiàng)工作方案的落實(shí)，在環(huán)境規(guī)劃署設(shè)立由各國(guó)自愿捐款的環(huán)境基金作為開(kāi)展工作的主要資金渠道。至此，國(guó)際環(huán)境治理體系開(kāi)始建立。
環(huán)境規(guī)劃署自成立以來(lái)，在國(guó)際環(huán)境治理方面發(fā)揮了重要作用，特別是在審查評(píng)估全球環(huán)境狀況和多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展方面。1995年環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)第十八次會(huì)議決定由環(huán)境規(guī)劃署組織編寫(xiě)世界環(huán)境狀況的綜合報(bào)告，即《全球環(huán)境展望報(bào)告》，報(bào)告以五年為一個(gè)編寫(xiě)周期。截至目前，環(huán)境規(guī)劃署已面向全球發(fā)布了5期全球環(huán)境展望報(bào)告，這一報(bào)告已成為國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)威報(bào)告，為國(guó)際社會(huì)采取全球環(huán)境保護(hù)行動(dòng)和各國(guó)政府制定環(huán)境政策提供了有價(jià)值的參考。在多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展方面，環(huán)境規(guī)劃署開(kāi)啟政府間談判進(jìn)程，先后制定了“13個(gè)區(qū)域海行動(dòng)計(jì)劃”、《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃》《生物多樣性公約》《保護(hù)臭氧層維也納公約》及其《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》等一系列具有重大國(guó)際影響力的國(guó)際環(huán)境公約與協(xié)定。
在環(huán)境規(guī)劃署致力于開(kāi)展行動(dòng)應(yīng)對(duì)全球環(huán)境挑戰(zhàn)的同時(shí)，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)外也逐漸派生出一個(gè)復(fù)雜、縱橫交錯(cuò)的國(guó)際環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)，1992年聯(lián)大通過(guò)決議，成立可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)，審查環(huán)境與發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)展情況。其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在其工作方案中也包含諸多環(huán)境議程，如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的工作內(nèi)容包括土壤管理和植被保護(hù)，世界衛(wèi)生組織工作內(nèi)容包含環(huán)境與健康，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織對(duì)工業(yè)與環(huán)境負(fù)有職責(zé),世界銀行則通過(guò)它掌握的大量財(cái)政資源在保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。一些聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)外的區(qū)域組織和國(guó)家集團(tuán)通過(guò)自己的決策機(jī)制，制定環(huán)境方案。
此外，一些區(qū)域金融機(jī)構(gòu)，如各區(qū)域開(kāi)發(fā)銀行也從事與環(huán)境相關(guān)的金融行動(dòng)。眾多機(jī)構(gòu)參與國(guó)際環(huán)境治理進(jìn)程推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題受到更大的關(guān)注和重視，并使環(huán)境事務(wù)更好地融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)。然而，因缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)全球環(huán)境事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，國(guó)際環(huán)境治理體系呈現(xiàn)零散無(wú)序狀態(tài)。這種狀態(tài)直接導(dǎo)致一些多邊環(huán)境協(xié)定不愿與其他協(xié)定合作，不愿分享或讓出它們視為其領(lǐng)地的部分，不注重國(guó)家報(bào)告的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一些機(jī)構(gòu)為其自身的優(yōu)先事項(xiàng)爭(zhēng)奪原本已經(jīng)非常有限的資金和政治承諾，他們實(shí)施的環(huán)境治理項(xiàng)目往往出現(xiàn)重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。
雖然聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1997年通過(guò)《關(guān)于環(huán)境規(guī)劃署職能和授權(quán)的內(nèi)羅畢宣言》，并明確規(guī)定，環(huán)境規(guī)劃署是“環(huán)境領(lǐng)域的主要聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)”，其作用是“首要的全球環(huán)境權(quán)威，負(fù)責(zé)確定全球環(huán)境議程，促進(jìn)統(tǒng)一執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境事務(wù)，并作為全球環(huán)境的權(quán)威維護(hù)者”。但環(huán)境規(guī)劃署在設(shè)立之初就被定位為聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)環(huán)境方案，具有法律地位的參與國(guó)家只有58個(gè)，受聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)監(jiān)管，不能直接向聯(lián)大報(bào)告，這直接決定了它在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的政治、法律地位遠(yuǎn)低于其他聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。環(huán)境規(guī)劃署的資金主渠道是聯(lián)合國(guó)常規(guī)預(yù)算撥款及環(huán)境基金，因其不是專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)且會(huì)員國(guó)有限，因此獲得聯(lián)合國(guó)常規(guī)預(yù)算比例也遠(yuǎn)低于其他專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。而環(huán)境基金為各國(guó)自愿性捐款，資金具有很大的不確定性。因此，環(huán)境規(guī)劃署在國(guó)際環(huán)境治理中難以真正實(shí)現(xiàn)聯(lián)大賦予的權(quán)力，發(fā)揮主導(dǎo)作用。正是在這一背景下，2000年,環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)第十次特別會(huì)議暨第一次全球部長(zhǎng)級(jí)環(huán)境論壇通過(guò)了《馬爾默宣言》，該宣言指出，各國(guó)部長(zhǎng)極為關(guān)切地注意到，環(huán)境狀況持續(xù)不斷惡化、自然資源基礎(chǔ)不斷受到削弱、所做承諾與實(shí)際行動(dòng)之間差距巨大、還遠(yuǎn)不能把環(huán)境因素納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的決策主流中、各項(xiàng)多邊環(huán)境協(xié)定的實(shí)施遇到各種挑戰(zhàn)。由于各國(guó)政府均認(rèn)為當(dāng)前的治理結(jié)構(gòu)不能滿(mǎn)足環(huán)境議程的需要，因此決定授權(quán)環(huán)境規(guī)劃署開(kāi)啟國(guó)際環(huán)境治理的改革進(jìn)程。
2國(guó)際環(huán)境治理體系的改革
對(duì)于國(guó)際環(huán)境治理體系的改革，國(guó)際社會(huì)趨于一致的觀點(diǎn)是加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，也就是加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃署的地位和作用，增強(qiáng)其權(quán)威性，并確保國(guó)際環(huán)境治理具有更充足、更可靠、更可預(yù)見(jiàn)的供資。但是在具體落實(shí)條款上，由于利益訴求不同，各方的立場(chǎng)可謂涇渭分明。
歐盟和北歐國(guó)家作為全球環(huán)境議程的積極推動(dòng)者，在談判伊始就強(qiáng)力推動(dòng)將環(huán)境規(guī)劃署升格為聯(lián)合國(guó)環(huán)境組織，實(shí)行普遍會(huì)員制，即聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)均為環(huán)境規(guī)劃署會(huì)員國(guó)。美國(guó)秉承其一貫希望弱化聯(lián)合國(guó)影響力的立場(chǎng)，并出于對(duì)可能會(huì)大幅增加捐款的擔(dān)憂(yōu)，聯(lián)合日本、加拿大、澳大利亞等國(guó)，明確不支持環(huán)境規(guī)劃署升格，并對(duì)普遍會(huì)員制表示質(zhì)疑。
在發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)中，非洲集團(tuán)及最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，是大多數(shù)國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的受害方，因此寄望于嚴(yán)格的國(guó)際環(huán)境治理體系幫助他們防止外來(lái)環(huán)境污染對(duì)其造成影響，他們明確支持環(huán)境規(guī)劃署升格為聯(lián)合國(guó)環(huán)境組織。而發(fā)展中大國(guó)，如中國(guó)、印度、巴西等正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，不希望太多國(guó)際環(huán)境規(guī)則制約本國(guó)發(fā)展進(jìn)程，擔(dān)心環(huán)境規(guī)劃署升格會(huì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展三大支柱中環(huán)境的地位，因此明確不支持環(huán)境規(guī)劃署升格。
在此立場(chǎng)背景下，從2001年開(kāi)始到2010年，國(guó)際社會(huì)關(guān)于國(guó)際環(huán)境治理改革的磋商持續(xù)了十年，最終形成了改革方案，明確加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境治理體系的六大功能，即加強(qiáng)科學(xué)與政策的聯(lián)系;制定聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的環(huán)境戰(zhàn)略;鼓勵(lì)多邊環(huán)境公約整合;在全球環(huán)境政策制定和資金機(jī)制方面建立強(qiáng)有力的聯(lián)系;制定聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的環(huán)境能力建設(shè)框架;通過(guò)設(shè)立環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域辦公室，加強(qiáng)區(qū)域水平的戰(zhàn)略參與滿(mǎn)足國(guó)家需求。這一改革方案獲得2011年環(huán)境規(guī)劃署第26屆理事會(huì)會(huì)議的通過(guò)，并提交“里約+20”峰會(huì)籌辦委員會(huì)。
國(guó)際環(huán)境治理體系的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)2014年6月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)首屆會(huì)議在肯尼亞環(huán)境規(guī)劃署總部召開(kāi)。會(huì)議的主要目標(biāo)和任務(wù)是落實(shí)“里約+20”峰會(huì)成果文件中關(guān)于提升和加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃署的相關(guān)要求，討論環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)更名后議事規(guī)則的修改。
為落實(shí)“里約+20”峰會(huì)成果文件中對(duì)環(huán)境規(guī)劃署“推動(dòng)科學(xué)與政策的牢固銜接”的要求，環(huán)境規(guī)劃署在首屆大會(huì)召開(kāi)之前就開(kāi)始籌備搭建“環(huán)境規(guī)劃署在線”這一實(shí)時(shí)云存儲(chǔ)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，希望這一平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)成熟后，未來(lái)各國(guó)、各區(qū)域乃至全球?qū)用嬷饕h(huán)境數(shù)據(jù)均可以從這一平臺(tái)上獲取，從而實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境信息公開(kāi)。在會(huì)上，環(huán)境規(guī)劃署積極推動(dòng)大會(huì)就此通過(guò)決議，鼓勵(lì)各國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)等共同參與“環(huán)境規(guī)劃署在線”的發(fā)展，共享有質(zhì)量保證的數(shù)據(jù)和信息資源，并要求環(huán)境規(guī)劃署擬定一項(xiàng)長(zhǎng)期計(jì)劃發(fā)展和使用這一平臺(tái)。關(guān)于議事規(guī)則的修改，其核心是利益攸關(guān)方的'廣泛參與問(wèn)題。歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家及大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家均明確要求擴(kuò)大利益攸關(guān)方的參與權(quán)利，放低注冊(cè)審核門(mén)檻。環(huán)境規(guī)劃署為推動(dòng)利益攸關(guān)方的廣泛參與，專(zhuān)門(mén)制定《利益攸關(guān)方參與政策》文件供大會(huì)審議通過(guò)。
在關(guān)于會(huì)議最終成果的討論中，各國(guó)的談判焦點(diǎn)集中在如何在文件中體現(xiàn)“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家立場(chǎng)鮮明，強(qiáng)烈反對(duì)在文件中體現(xiàn)“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，發(fā)展中國(guó)家特別是發(fā)展中大國(guó)則堅(jiān)決要求納入這一原則。經(jīng)各方妥協(xié)，大會(huì)最終形成的成果文件重申了里約原則中的所有環(huán)境與發(fā)展原則(其中包括共同但有區(qū)別責(zé)任原則)。
環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)首屆會(huì)議的召開(kāi)及所達(dá)成的成果，一方面如聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在大會(huì)閉幕式講話(huà)中所言，“環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)與安全、貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生等議題一樣，站在了全球議事日程的中心”。另一方面，從焦點(diǎn)議題談判中各方所展示的立場(chǎng)也昭示了未來(lái)國(guó)際環(huán)境治理的一些發(fā)展趨勢(shì)。以科學(xué)研究推動(dòng)政治決策將會(huì)成為推動(dòng)國(guó)際環(huán)境治理進(jìn)程的有效手段。自政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(IPCC)發(fā)布一系列報(bào)告有力推動(dòng)全球氣候變化談判以來(lái)，國(guó)際社會(huì)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到以科學(xué)結(jié)論推動(dòng)政治行動(dòng)成為推動(dòng)全球環(huán)境進(jìn)程的一項(xiàng)有效手段。因此環(huán)境規(guī)劃署采取積極行動(dòng)，推動(dòng)在生物多樣性領(lǐng)域建立生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺(tái)，建立環(huán)境規(guī)劃署在線平臺(tái)等。由此可以預(yù)見(jiàn)，在國(guó)際層面加強(qiáng)科學(xué)與政策的聯(lián)系，推動(dòng)在國(guó)際政治博弈中加入科學(xué)籌碼勢(shì)必成為國(guó)際環(huán)境治理的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。
3我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策
自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)取得輝煌成就，綜合國(guó)力大幅增強(qiáng)，國(guó)際地位顯著提升，我國(guó)逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量。我國(guó)對(duì)國(guó)際事務(wù)的參與也由被動(dòng)參與逐漸向積極主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變。為更加積極有效地參與國(guó)際環(huán)境治理進(jìn)程，結(jié)合國(guó)際環(huán)境治理的發(fā)展趨勢(shì)，提出以下幾條對(duì)策建議。加強(qiáng)國(guó)際合作，維護(hù)中國(guó)發(fā)展利益借力多邊環(huán)境平臺(tái)，加強(qiáng)南南環(huán)境合作，占領(lǐng)國(guó)際環(huán)境合作的道義制高點(diǎn)，維護(hù)我國(guó)發(fā)展利益。過(guò)去，在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署這一多邊環(huán)境平臺(tái)下，我國(guó)通過(guò)設(shè)立信托基金、支持南南合作博覽會(huì)、組織中非環(huán)境部長(zhǎng)對(duì)話(huà)等方式，充分發(fā)揮多邊平臺(tái)的杠桿作用，將我國(guó)南南環(huán)境合作成果在更高平臺(tái)、更廣范圍進(jìn)行傳播，充分展示了我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)借力這種多邊平臺(tái)的合作模式，加強(qiáng)南南環(huán)境合作，推動(dòng)南南環(huán)境伙伴關(guān)系的建立，占領(lǐng)國(guó)際環(huán)境合作道義制高點(diǎn)，維護(hù)我國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略利益。
3.1培養(yǎng)專(zhuān)家，建立智庫(kù)，深入?yún)⑴c國(guó)際環(huán)境治理
在國(guó)際環(huán)境談判中保持主動(dòng)，深入?yún)⑴c國(guó)際環(huán)境治理進(jìn)程,展現(xiàn)影響力和領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵途徑之一是積極參與議程設(shè)定，多交各種提案，深度影響談判議題和方向。而提案的數(shù)量和質(zhì)量直接取決于專(zhuān)家和智庫(kù)的研究水平。如果沒(méi)有前期的扎實(shí)研究，就不可能在國(guó)際環(huán)境談判中提出有價(jià)值的意見(jiàn)，發(fā)揮影響力就成為一句空話(huà)。因此，我國(guó)應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加大投入，培養(yǎng)儲(chǔ)備具有政治敏感性、與國(guó)際學(xué)術(shù)接軌的專(zhuān)家隊(duì)伍并建立一批環(huán)境領(lǐng)域智庫(kù)，為我國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域獲得更大國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)提供科學(xué)助力。
3.2培育非政府組織力量，在多邊舞臺(tái)發(fā)揮作用
通過(guò)民間社會(huì)解讀我國(guó)政府政策、立場(chǎng)，對(duì)于爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)的理解支持往往具有事半功倍的效果。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)非政府組織的能力建設(shè)，培養(yǎng)一批政策水平高、與國(guó)際接軌的非政府組織力量，在各個(gè)多邊場(chǎng)合積極發(fā)聲，呼應(yīng)、支持政府立場(chǎng)。
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