農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理研究論文
提要：財政資金支持是促進農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展的重要因素，探究財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金的管理現(xiàn)狀是完善財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理、使用方式，提高財政資金支出績效的需要。本文通過分析江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理現(xiàn)狀及存在的問題，并從管理體制、投入機制、監(jiān)督路徑、考核方式等方面探討分析資金管理問題產(chǎn)生的原因，進而提出完善江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理的對策。
關(guān)鍵詞：財政支持；農(nóng)民專業(yè)合作社；資金管理
一、江西省財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社現(xiàn)狀
近年來，為促進農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展、壯大，江西省財政廳對農(nóng)民專業(yè)合作社給予專項資金支持、優(yōu)惠政策扶持。得益于省財政資金和政策的扶持，江西省農(nóng)民專業(yè)合作社穩(wěn)步、快速發(fā)展，其輻射領(lǐng)域已經(jīng)遍及各個產(chǎn)業(yè)及環(huán)節(jié)，為江西省農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)，為廣大農(nóng)民增收致富做出了巨大貢獻。
（一）江西省財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社基本情況。
江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金來源主要是由中央、省市級財政的專項撥款和縣級財政配套資金構(gòu)成以及縣政府臨時增加的項目資金。從20xx～20xx年來看，全省共爭取財政資金達到
1，480萬元。從20xx年起，為扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，江西省年均撥付給農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持資金超過2，000萬元，這些資金主要用于支持合作社改善基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)標準化基地、開展技術(shù)培訓(xùn)、實行品牌化經(jīng)營。同時，積極爭取中央財政對農(nóng)民專業(yè)合作社的專項資金支持，自20xx年起每年爭取到中央財政專項資金超過2，000萬元。除此之外，省國稅局也加強對合作社的政策支持，并依照國家規(guī)定給予稅收抵減。還有部分財政實力雄厚的市、縣，對專業(yè)合作社也有一定的補助和配套。
（二）江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金投入取得的成績
1、促進農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展與壯大。截至20xx年12月底，全省合作社戶數(shù)達43，926戶，同比增長24.34%，全省每個行政村平均擁有合作社數(shù)量達到2.97戶；出資總額達1，012.86億元，同比增長31.91%；成員總數(shù)達76.30萬個，同比增長18.58%。全省共有農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社120戶，同比增長62.16%。
2、有效促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)民通過加入合作社，將分散的農(nóng)戶組織起來有序引導(dǎo)其進入市場，這不僅降低了農(nóng)戶進入市場的交易成本，改善了農(nóng)戶在市場競爭中的交易環(huán)境，提高了農(nóng)戶對市場的組織化程度，而且以“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營鏈條的中間環(huán)節(jié)參與，這不僅促進了農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化鏈條的完善，而且改善了合作社的生產(chǎn)經(jīng)營條件。如獲得“全國農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”光榮稱號的江西順發(fā)白鴨養(yǎng)殖專業(yè)合作社，20xx年省財政廳下?lián)艿?5萬元幫助合作社解決了資金困難，并且合作社充分利用當(dāng)?shù)靥厣馁Y源優(yōu)勢，推動養(yǎng)殖專業(yè)戶經(jīng)營，銷售收入獲得迅速的增長，現(xiàn)在順發(fā)合作社帶動了更多的農(nóng)戶和養(yǎng)殖戶共同致富。
3、有效推動農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)。財政資金支持各地專業(yè)合作社開通各地營銷網(wǎng)絡(luò)和信息渠道，發(fā)展優(yōu)勢和特色農(nóng)產(chǎn)品，擴大了種植養(yǎng)殖規(guī)模，加快了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的形成，推動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。越來越多的專業(yè)合作社通過統(tǒng)一的生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品質(zhì)量標準、統(tǒng)一的農(nóng)資供應(yīng)和統(tǒng)一的產(chǎn)品標識，提高了農(nóng)產(chǎn)品的標準化生產(chǎn)，為提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和實施農(nóng)產(chǎn)品品牌戰(zhàn)略創(chuàng)造了有利條件，極大地增強了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。
二、江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理現(xiàn)狀及存在的問題
（一）江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理情況。
為了加強資金監(jiān)督管理、確保合作組織資金充分發(fā)揮效益，江西省財政從資金的申報、下達、撥付及項目申報驗收環(huán)節(jié)都做了嚴格規(guī)定。從合作社項目資金的申報角度來看，省財政要求嚴格審核項目申報材料，對符合申報條件的合作社采用專家評審的方式來確定是否入圍，并采取抽查方式對入圍的合作社進行核查，確定其材料的真實性、完整性，其相關(guān)資料交由縣農(nóng)委負責(zé)整理歸檔。在資金管理問題上，省政府要求部門集中管理，市政府要求區(qū)縣報賬，縣政府確定報賬單位。到達農(nóng)經(jīng)站的財政扶持資金，根據(jù)省相關(guān)條例及管理辦法，按照項目的實施進度撥付資金，經(jīng)農(nóng)經(jīng)站審核后項目單位要做相關(guān)核算，要求獨立建賬、獨立核算、專款專用。同時，為提高財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理的透明度，當(dāng)項目資金全部撥付并完成報賬，單位將項目資金的來源、使用數(shù)量以及投入方向及時準確地公布在網(wǎng)絡(luò)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯著的位置，采取相應(yīng)的監(jiān)督方式，接受群眾咨詢和訪問。采取縣市自評、市級審核、省級抽查的方式對每個完成的合作社項目進行績效考核，對項目實施效果好的合作社在以后項目申報予以優(yōu)先考慮，而對項目效果實施較差的，甚至截留、挪用資金的項目，將對合作社處罰和停止受理當(dāng)?shù)刂鞴懿块T對其他合作社項目的申報。
（二）江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理存在的問題
1、財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金監(jiān)督難度大。
由于國家財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金覆蓋面廣，審批程序多，資金管理涉及的層級也比較多，資金安排和項目管理鏈條長、環(huán)節(jié)多、層層上報和審批、資金再層層下達，這在一定程度上也影響了項目實施和資金到位的進度。各監(jiān)管部門由于缺乏有效的溝通與合作，沒有確定好各自的職責(zé)，這種重分配、輕管理的現(xiàn)象，對資金的運行過程與資金管理的監(jiān)督上出現(xiàn)嚴重的缺失，也在一定程度上影響了國家的財政預(yù)算，使國家財政不能做出正確的預(yù)測，制定出強農(nóng)惠農(nóng)的政策。
2、財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理方式不科學(xué)
（1）財政資金投入不合理，重點不突出。就目前的投入情況而言，中央及江西省財政支農(nóng)資金投入總量上有所增長，政策覆蓋到合作社的各個領(lǐng)域，但不同渠道的支農(nóng)資金在使用范圍和投入內(nèi)容上，存在一定重復(fù)和交叉，對同一個合作社向不同的管理部門申報，由于相關(guān)部門之間缺乏有效的溝通和配合，導(dǎo)致重復(fù)申報，套取項目資金的情況。這樣容易造成資金投入領(lǐng)域分散，突不出重點，是很難聚集資金辦大事的。（2）財政資金管理效率低下。盡管江西省財政資金投入力度不斷加大，并且通過法律文件規(guī)范其使用，加強其監(jiān)督、提高其效益等，但總是因為種種原因，無法達到理想模式。首先，財政支農(nóng)資金在投入上的不及時、跨年度撥付是導(dǎo)致資金使用效率低下的主要原因，這將阻礙其更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用；其次，項目配套資金不足。一些地方政府并沒有根據(jù)相應(yīng)的比例配套項目資金，而是集中精力爭取上級的項目資金，導(dǎo)致資金配套不均衡，無法完整投入和使用財政資金；最后，由于在績效目標考評中，對財政支農(nóng)資金目標考評細則沒有做系統(tǒng)、全面的規(guī)定，缺乏對財政支農(nóng)資金管理上的制約，無法合理規(guī)范財政資金的管理和提高財政支農(nóng)資金的管理效益。
3、財務(wù)管理隊伍專業(yè)化水平低。
專業(yè)合作社負責(zé)人總體上是農(nóng)村綜合素質(zhì)相對較高的群體，一般是由種養(yǎng)殖業(yè)大戶、農(nóng)民經(jīng)紀人等擔(dān)任，由于缺乏財務(wù)會計專業(yè)知識，因此財務(wù)管理意識不強。一些合作社會計人員由村組會計或其他人員擔(dān)任，且受學(xué)歷和理念等綜合素質(zhì)影響，存在無證上崗的現(xiàn)象。在一定程度上，合作社不能建立完善的貨幣資金內(nèi)部控制制度，實施不相容職務(wù)相互分離。調(diào)查顯示，從事專業(yè)合作社負責(zé)人和財務(wù)管理人員，普遍存在年齡大、學(xué)歷低等問題，很難承擔(dān)起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重任。部分合作社內(nèi)部資金審批制度不夠明確，沒有按照國家規(guī)定標準和相關(guān)法律法規(guī)建立審批制度。當(dāng)發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)需要支取資金的時候，合作社的出納在沒有得到相關(guān)授權(quán)人的蓋章和簽字情況下直接支付現(xiàn)金，這種不能及時準確記賬的行為造成賬實不符、賬目混亂的現(xiàn)象。
三、江西省財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理存在問題的原因分析
（一）江西省財政績效考核制度的缺陷。
現(xiàn)行的財政績效考核體系中，考評稅收入完成情況和招商引資工作占較大比例，而在農(nóng)業(yè)上所占比例較小，并且分散到了各條線上，平均下來，支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金在績效考評中，所占比例是極少的。因此在現(xiàn)有的考核機制下，其項目評審機制的局限性只提到爭取項目給予加分，而對于項目實施的成效、資金的經(jīng)濟效益和社會效益是沒有做明確規(guī)定的，這種考核制度會導(dǎo)致重分配、輕管理，從而不利于整體目標的實現(xiàn)。
（二）農(nóng)民合作社績效考核制度的缺陷。
農(nóng)民專業(yè)合作社績效度量主要是行為性績效和產(chǎn)出性績效，在開展合作社績效考核制度的情況下，由于多數(shù)合作社缺乏規(guī)范的財務(wù)報表，與績效相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也比較缺乏。因此，農(nóng)民專業(yè)合作社的績效考評主要通過問卷調(diào)查、專家打分來實現(xiàn)。這種考評方式主觀性較強，這在一定程度上降低了合作社績效考核的可靠性。而且考核結(jié)果，一般作為存檔使用，很少將其應(yīng)用到項目管理上，降低了績效考核的嚴肅性。
（三）上級主管部門重流程、輕管理。
財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金采用報賬制度，由于項目多、資金量大且渠道廣，所以實施單位利用發(fā)票作假手段套取資金，而財政部門在報賬過程中未能實地了解的情況下就認可發(fā)票并撥付現(xiàn)金，這樣對合作社的運營產(chǎn)生更嚴重的損害。另外，地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了完成任期考核指標，盲目增加合作社數(shù)量，導(dǎo)致大量財政資金投入?yún)s忽視了監(jiān)管財政資金的使用，從而形成了政策的漏洞。據(jù)調(diào)查，江西省農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量增加很快，但大部分農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)模偏小，而且有些合作社就是為享受國家在稅收、補助等方面的優(yōu)惠政策而成立的。這些合作社在成立以后，并不重視經(jīng)營，就是為套取國家補助，使財政補助沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是資金的具體經(jīng)辦機構(gòu)，由于資金到達和項目實施的進度不一致，根本無法做到事前、事中、事后的及時監(jiān)督。財政所作為一個受財政局和地方政府雙重管理的站所，就算知道資金是被套取出來的，也不好行使財政的監(jiān)督職能，只能幫著想辦法把程序做完美，以備上級檢查時能過關(guān)，這種內(nèi)部運作機制不規(guī)范、缺乏管理和規(guī)范性程度的做法，完全喪失了財政的基本職能。
四、完善財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理的對策
（一）探索多種監(jiān)督方式，確保資金的安全與完整
1、強化財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金的國家監(jiān)督。將財政資金支持農(nóng)民合作社所涉及的相關(guān)職能部門聯(lián)系起來，建立一個由財政部門帶頭的聯(lián)動機制，分別從審計、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等部門抽調(diào)業(yè)務(wù)精通的工作人員組成專業(yè)的監(jiān)督組，形成一種優(yōu)勢互補的`機制，專門針對該項資金進行一對一的核查，加大檢查力度，擴大檢查范圍。從檢查形式上，可以實行異地交叉檢查的方式，從而避免人際關(guān)系影響檢查的結(jié)果，嚴肅認真對待每一次檢查，如實將查處的情況反映上報。
2、強化財政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金全程監(jiān)督。目前，財政支農(nóng)資金的監(jiān)督主要是對資金使用的事后監(jiān)督，對問題的處理主要是“見洞就補”的方式，雖然也能起到一定程度的作用，但因此造成的經(jīng)濟損失往往是難以挽回的，監(jiān)督的經(jīng)濟效益和社會效益是不甚理想的。因此，要從源頭上堵塞財政資金漏洞，從主要監(jiān)督資金使用到主要監(jiān)督資金申報的真實性，將監(jiān)督變被動為主動，強化監(jiān)管職能專項資金管理逐步深入。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應(yīng)進一步加強專項資金監(jiān)督管理，主動參與專項資金檢查，以查促管，規(guī)范管理。從資金的預(yù)算分配至資金的投向使用的每個環(huán)節(jié)都實施審查，對資金實施全程監(jiān)控管理，堅決杜絕資金虛假申報、重復(fù)申報、挪用套用的現(xiàn)象。加強內(nèi)部職能部門監(jiān)督的嚴肅性，對發(fā)現(xiàn)的問題立即做出整改意見，并實施相應(yīng)的懲罰。協(xié)調(diào)各部門的溝通能力和服務(wù)工作，各級政府可下派專員不定期對其進行檢查、考核和監(jiān)督。
（二）規(guī)范資金的使用方式，提高資金使用效率
1、健全財政支農(nóng)資金考核制度，提高資金使用效率。建立總結(jié)報告機制，完善考核體系。項目實施單位應(yīng)定期向上級財政或主管部門反饋資金使用和落實情況，并以反饋的真實性和及時性為基礎(chǔ)，作為對今后項目資金安排的依據(jù)，同時完善支農(nóng)資金使用反饋制度，建立統(tǒng)一的考評指標體系。財政資金投入以后，加強對資金的經(jīng)濟效益和社會效益進行實地檢查、做出評價，保證合作社經(jīng)營效益最大化。對于不合理的財政資金使用，要求限期改正，并撥停資金。為進一步強化縣級財政管理責(zé)任，保障國家各項民生政策的落實，提高財政資金使用效益。
2、健全合作社資金目標考核機制，提高合作社經(jīng)濟效益。合作社在指標預(yù)算時，應(yīng)嚴格明確資金的使用用途，控制資金的使用去向。根據(jù)江西省合作社的實際情況，科學(xué)合理地分配使用社內(nèi)資金，并且加大資金在指標預(yù)算環(huán)節(jié)的約束力。針對合作社的成員收益，要做到主觀績效和客觀績效兼顧。在確定度量指標變量之后，合理地改善下一年度的資金投入計劃，保證合作社的資金使用效益。
（三）構(gòu)建江西省財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價體系。
現(xiàn)行的財政支出績效評價沒有建立起規(guī)范的指標體系，對財政資金的使用效益評價不足，評價內(nèi)容不完整，忽視對項目效率或發(fā)展效益的評價；財政支出績效評價結(jié)果只作為有關(guān)部門加強新上項目管理的借鑒或參考以及檔案保存，導(dǎo)致財政支出績效評價工作流于形式。因此，要建立多層次、立體的財政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績效評價體系。在指標設(shè)置上，應(yīng)充分考慮將定量指標與定性指標相結(jié)合；將財務(wù)指標與非財務(wù)指標相結(jié)合；將經(jīng)濟效益指標與社會效益指標相結(jié)合�？刹捎肁HP法，將指標分為三個層次：一是一級指標，包括效益指標、效率指標和有效性指標；二是二級指標，按照財政資金投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果的過程來設(shè)置，即分為投入類指標、過程類指標、產(chǎn)出類指標和效果類指標；三是三級指標在四個二級指標下面根據(jù)前述原則設(shè)置若干個三級指標。同時，還應(yīng)將影響績效評價有效實施的因素考慮進來，避免設(shè)置的指標在實際操作中難以執(zhí)行。通過建立一套科學(xué)有效的績效評價指標體系，既可以客觀衡量資金的實際績效，又能為不斷完善財政資金管理提供科學(xué)依據(jù)。
（四）加強財務(wù)人員隊伍建設(shè)，健全財務(wù)規(guī)章制度
1、加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升工作戰(zhàn)斗力。合作社對財會人員實行聘用制，從而選出不但業(yè)務(wù)素質(zhì)高而且思想好、責(zé)任心強的人作為財會工作人員，力求做到持證上崗。財會人員不僅要公平公正的處理會計事務(wù)，還要在熟悉專業(yè)合作社獨特的生產(chǎn)經(jīng)營模式的基礎(chǔ)上，具備處理不同類型專業(yè)合作社在財務(wù)處理中特殊要求的能力。因此，財會管理人員要通過不斷學(xué)習(xí)來對知識更新，具備處理不同類型專業(yè)合作社在財務(wù)處理的不同要求的能力。因此，財會管理人員要加快知識更新，建議縣級財政部門、經(jīng)管站加強對合作社財會計人員的后續(xù)教育，創(chuàng)新培訓(xùn)機制。省市縣應(yīng)該每年定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員進行集訓(xùn)，培訓(xùn)計算機軟件應(yīng)用，及時學(xué)習(xí)新時期財政財務(wù)法律法規(guī)，從根本上扭轉(zhuǎn)經(jīng)驗主義，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作真正走向規(guī)范化和制度化。
2、健全財務(wù)規(guī)章制度。要進一步提高財務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，規(guī)范報賬的程序。對每一筆支持農(nóng)民專業(yè)合作社的財政資金都要建立專賬進行單獨核算，不得設(shè)置賬外賬，更不可投機取巧套取財政資金。嚴格執(zhí)行會計核算制度規(guī)定，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)不真實、票據(jù)不規(guī)范、手續(xù)不完善、開支不合理的業(yè)務(wù)一律不報賬。要求嚴格按照項目計劃和財務(wù)會計制度的規(guī)定，合理歸集項目收入、支出，健全會計憑證、賬簿、報表等會計檔案。
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