我國義務(wù)教育均衡發(fā)展研究及政策制定中的兩個(gè)理論問論文
摘要：提出義務(wù)教育均衡發(fā)展的“本質(zhì)論”和“相對論”： (1) 我國義務(wù)教育發(fā)展中的差距，存在兩種不同質(zhì)的階段。義務(wù)教育現(xiàn)階段的差距是其歷史上形成的差距的延續(xù)；在其客觀原因與主觀原因中，客觀原因是主要的；在客觀原因中，經(jīng)濟(jì)差距、以行政區(qū)劃為主的公共財(cái)政體制又是造成義務(wù)教育差距的決定性因素。 (2) 義務(wù)教育均衡發(fā)展是相對的，重心在發(fā)展，要在實(shí)現(xiàn)“基本均衡”的前提下，承認(rèn)“動(dòng)態(tài)均衡”的存在。
當(dāng)我國在 20 世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)普及九年義務(wù)教育（以下簡稱“普九”）的戰(zhàn)略目標(biāo)后，人們比以往更加關(guān)注義務(wù)教育發(fā)展中的差距問題。在理論研究和媒體輿論相結(jié)合并對國家政策和社會(huì)穩(wěn)定的影響日益擴(kuò)大的情況下，從理論上科學(xué)地分析義務(wù)教育發(fā)展中的差距問題，對國家制定正確、可行的義務(wù)教育均衡發(fā)展的具體政策十分重要，對引導(dǎo)義務(wù)教育健康發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定也十分重要。
一、關(guān)于分析義務(wù)教育發(fā)展差距的方法論
在調(diào)查和論證我國義務(wù)教育發(fā)展的差距時(shí)，既可以應(yīng)用整體數(shù)據(jù)的基本統(tǒng)計(jì)方法，也可以應(yīng)用抽樣或個(gè)案等調(diào)查方法，還可以援用國際上通行的反映人們生活水平及其差距的分析方法如恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)等。不可否認(rèn)，這些方法本身具有一定程度的科學(xué)性。但是，方法不等于方法論。當(dāng)所應(yīng)用的研究方法忽略了科學(xué)方法論的支撐時(shí)，即使方法本身具有一定程度的科學(xué)性，其研究結(jié)果或結(jié)論仍有可能存在偏差甚至嚴(yán)重的錯(cuò)誤。
研究與分析我國義務(wù)教育發(fā)展差距的科學(xué)方法論，最根本的就是唯物辯證法。
�。ㄒ唬┪覈x務(wù)教育發(fā)展中存在差距的現(xiàn)象及其本質(zhì)
在我國義務(wù)教育的發(fā)展中，目前存在著區(qū)域之間的差距、城鄉(xiāng)之間的差距和學(xué)校之間的差距。社會(huì)各個(gè)階層的人們都能夠直接觀察到并切身感受到此現(xiàn)象。對上述差距進(jìn)行研究，僅僅較為細(xì)致、精確地描述存在差距的現(xiàn)象是不夠的，重要的是還必須分析此現(xiàn)象的本質(zhì)。
如果將 20 世紀(jì)末我國基本實(shí)現(xiàn)“普九”作為一個(gè)臨界點(diǎn)，那么我國義務(wù)教育在質(zhì)上經(jīng)歷了兩個(gè)不同的發(fā)展階段。在 20 世紀(jì)后期，我國的義務(wù)教育就存在著差距，但那時(shí)的差距在質(zhì)上表現(xiàn)為中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)存在著數(shù)量巨大的失學(xué)人口，尤其是初中階段失學(xué)人口，也就是“普及”與“未普及”的矛盾。進(jìn)入 21 世紀(jì)，我國的義務(wù)教育仍存在著差距，如占全國總?cè)丝诩s 10 ％的地區(qū)至今尚未實(shí)現(xiàn)基本“普九”的目標(biāo)。如果將此類尚未“普九”的地區(qū)與全國大多數(shù)已實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)及義務(wù)教育發(fā)展水平較高的地區(qū)進(jìn)行比較，可以說目前少數(shù)地區(qū)的義務(wù)教育狀況與全國大多數(shù)地區(qū)存在很大差距，但這決不是全國的普遍狀態(tài)。從全國絕大多數(shù)地區(qū)和絕大多數(shù)人口的角度看，目前的差距在質(zhì)上已經(jīng)不是“普及”與“未普及”的矛盾，而是如何鞏固“普九”成果與提高“普九”水平的矛盾，是其發(fā)展水平高與低、快與慢的矛盾。因此，盡管在前后兩個(gè)歷史時(shí)期，義務(wù)教育都存在差距，但它們是完全不同質(zhì)的差距。不同質(zhì)的差距根本不存在可比性，所以僅通過對不同歷史時(shí)期義務(wù)教育不同質(zhì)的差距進(jìn)行比較，是不能斷言目前的差距比以往更大的。如果不能正確認(rèn)識這一點(diǎn)，在研究中就不能公正評價(jià)我國在實(shí)施義務(wù)教育方面所取得的歷史性成就，也就不能公正評價(jià)各級黨委和政府為之所做出的巨大努力，并會(huì)無意或故意地混淆義務(wù)教育發(fā)展不同階段的差距在質(zhì)上的根本區(qū)別，誤導(dǎo)理論研究與輿論，甚至誤導(dǎo)公眾對我國義務(wù)教育形勢的判斷。
也許人們關(guān)注的主要是現(xiàn)階段義務(wù)教育發(fā)展水平高與低、快與慢的差距是否在擴(kuò)大，即同質(zhì)的差距問題。但是，既然是同質(zhì)的差距，那么此類差距的產(chǎn)生一定存在特定的、與以往不同的原因，因而只能采取與以往不同的對策。
�。ǘ┪覈x務(wù)教育發(fā)展中存在差距的因果關(guān)系分析
在理論研究中，僅僅指出差距是不夠的，還應(yīng)當(dāng)追溯其原因，而且需要對其原因進(jìn)行正確的判斷。造成我國義務(wù)教育發(fā)展中存在差距的原因既有歷史因素又有現(xiàn)實(shí)因素，既有客觀因素又有主觀因素。
1. 歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素的延續(xù)關(guān)系
包括義務(wù)教育在內(nèi)的整個(gè)教育在現(xiàn)實(shí)上的差距，是其在歷史上的差距的延續(xù)，其中的影響因素也部分地由歷史延續(xù)到現(xiàn)實(shí)之中。從歷史角度看，盡管我國具有重視教育的傳統(tǒng)，但教育發(fā)展在古代就存在著差距。在古代經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，人們重視教育的理念較為濃厚、穩(wěn)定，文化繁榮，各級教育設(shè)施較多。從清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)開始，近代教育發(fā)展的重心開始向沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在中華民國階段，雖然大力推進(jìn)國民教育體系的建設(shè)，但教育發(fā)展較好、較快的仍多集中在經(jīng)濟(jì)富庶的地區(qū)和城鎮(zhèn)。這種非均衡狀態(tài)在建國以后雖然得到很大改變，但仍不同程度地延續(xù)下來，因而使一些地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展缺少歷史基礎(chǔ)，客觀上造成義務(wù)教育目前的非均衡狀態(tài)。
因此，在分析義務(wù)教育目前的差距時(shí)，不應(yīng)忽略其歷史因素所起的作用，不能割斷歷史因素的延續(xù)。正如任何對現(xiàn)實(shí)與未來不利的歷史積淀都需要在現(xiàn)實(shí)與未來的發(fā)展進(jìn)程中逐步改變、祛除一樣，對義務(wù)教育均衡發(fā)展不利的歷史因素也需要在其現(xiàn)實(shí)與未來的發(fā)展進(jìn)程中逐步改變和祛除，同時(shí)對義務(wù)教育均衡發(fā)展的有利因素也需要逐步形成。于是，盡管我們必須“只爭朝夕”，但也必須認(rèn)真地意識到推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)長期的歷史進(jìn)程。
2. 客觀因素與主觀因素的辯證關(guān)系
從客觀角度看，造成我國義務(wù)教育目前差距的現(xiàn)實(shí)原因主要有： (1) 自然地理因素。在山區(qū)、牧區(qū)以及廣袤的高寒地區(qū)，人類生存環(huán)境惡劣，人口密度小，義務(wù)教育適齡人口居住地極為分散，使義務(wù)教育學(xué)校難以形成適度規(guī)模，增加了教育成本。 (2) 人口遷移因素。上述地區(qū)的居住人口多為少數(shù)民族，其民族文化、生活習(xí)俗以及人權(quán)因素等使他們難以集體遷移到其他地區(qū)，也難以根據(jù)勞動(dòng)力的市場調(diào)節(jié)而實(shí)現(xiàn)個(gè)人的區(qū)域流動(dòng)。此外，龐大的農(nóng)業(yè)人口攜家在全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)間流動(dòng)，一方面使農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的規(guī)模縮小或生源不穩(wěn)定、布局調(diào)整困難，并由此嚴(yán)重影響教育成本，另一方面造成城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校的諸多困難。同時(shí)，農(nóng)村留駐人口和流動(dòng)農(nóng)業(yè)人口的“超生”又加劇了農(nóng)村義務(wù)教育的公共財(cái)政壓力。 (3) 經(jīng)濟(jì)及義務(wù)教育財(cái)政體制因素。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，建立在此基礎(chǔ)上的以行政區(qū)劃為主的公共財(cái)政體制，雖然可以避免“平調(diào)”的平均主義，但它在客觀上造成各行政區(qū)劃之間公共財(cái)政資源的很大差距。義務(wù)教育公共財(cái)政體制又建立在以行政區(qū)劃為主的公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)之上，這就在客觀上導(dǎo)致各行政區(qū)劃之間義務(wù)教育公共財(cái)政資源的很大差距。
從主觀角度看，造成我國義務(wù)教育目前差距的現(xiàn)實(shí)原因，主要是許多地方政府未能真正認(rèn)識到義務(wù)教育及其“均衡化”的戰(zhàn)略重要性，未能將其放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)“和諧發(fā)展”的戰(zhàn)略高度，未能切實(shí)落實(shí)教育尤其是義務(wù)教育的戰(zhàn)略地位，政府不能依法執(zhí)行義務(wù)教育公共財(cái)政預(yù)決算制度，學(xué)校經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。更有甚者，有的地方政府人員挪用義務(wù)教育公共財(cái)政資金，非法占用、轉(zhuǎn)移、拍賣公立義務(wù)教育學(xué)校資產(chǎn)等。此外，政府某些教育政策的失誤如集中巨額公共教育財(cái)政資金用于少數(shù)“窗口學(xué)�！�、“示范性高中”等建設(shè)，也導(dǎo)致了義務(wù)教育發(fā)展中的差距。
在承認(rèn)上述兩者都是影響因素的前提下，需要確定的是：究竟是客觀因素還是主觀因素在根本上造成了義務(wù)教育的差距？如果用“物質(zhì)與精神相互關(guān)系”的哲學(xué)思想來解釋，那么答案應(yīng)當(dāng)是清楚的：一方面，主觀因素在一定程度上可以改變客觀因素、最大限度地利用客觀因素中的積極方面并限制消極方面。這就可以解釋為什么同樣是經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)，主觀因素使有些地方的義務(wù)教育發(fā)展得好些，而有些地方的義務(wù)教育發(fā)展得就很差；為什么同樣是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一江之隔的兩片地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展水平卻存在很大差距。另一方面，客觀因素是造成義務(wù)教育差距的根本原因。這也可以解釋為什么盡管有些經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)做出了巨大努力，但是其義務(wù)教育發(fā)展水平及均衡狀態(tài)仍然落后于不甚努力、根本不努力甚至主觀上反向而行的某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，無論在理論研究還是在政策制定中都不能夸大人的主觀因素在義務(wù)教育發(fā)展中的作用。
3. 經(jīng)濟(jì)上的差距與義務(wù)教育上的差距之間的因果關(guān)系
一般情況下，當(dāng)義務(wù)教育公共財(cái)政體制建立在以行政區(qū)劃為主的公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)之上時(shí)，經(jīng)濟(jì)上的差距導(dǎo)致了義務(wù)教育上的差距。而義務(wù)教育上的差距又導(dǎo)致了弱勢群體發(fā)展起點(diǎn)的不公平，進(jìn)而維系并擴(kuò)展了人們在經(jīng)濟(jì)上的差距。從邏輯學(xué)角度看，兩種差距互為因果關(guān)系，但從哲學(xué)角度看，經(jīng)濟(jì)上的差距是義務(wù)教育上的差距的決定性因素。正因?yàn)槿绱�，即使在發(fā)達(dá)國家，當(dāng)它們實(shí)行以行政區(qū)劃為主的公共財(cái)政體制時(shí)，經(jīng)濟(jì)的區(qū)域差距也使其義務(wù)教育存在區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和公立學(xué)校之間的差距。雖然它們也實(shí)行中央財(cái)政的補(bǔ)貼，但那只能保障弱勢地區(qū)的義務(wù)教育不低于最低標(biāo)準(zhǔn)或基本標(biāo)準(zhǔn)，卻不能保證弱勢地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展水平都接近或達(dá)到發(fā)達(dá)地區(qū)的`同等水平。如果忽略經(jīng)濟(jì)差距對義務(wù)教育差距的決定性作用，而過分強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育差距對經(jīng)濟(jì)差距的作用，那么在研究中就會(huì)違反哲學(xué)的基本原理，在政策制定中就會(huì)產(chǎn)生不切實(shí)際的理想主義。
二、關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的相對性
�。ㄒ唬┝x務(wù)教育均衡發(fā)展的重心在于“發(fā)展”
經(jīng)過 20 世紀(jì)后期的奮斗，我國已基本實(shí)現(xiàn)了“普九”目標(biāo)，形成了由近百萬所各種水平的學(xué)校組成的義務(wù)教育體系。隨后，尚未基本完成“普九”目標(biāo)的地區(qū)如西部地區(qū)，在中央政府及發(fā)達(dá)地區(qū)的支援下，繼續(xù)為實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)而實(shí)施“攻堅(jiān)”工程。迄今為止，我國義務(wù)教育的發(fā)展水平至少可以劃分為以下層次：其一，尚未基本完成“普九”的地區(qū)要基本實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)；其二，“普九”水平出現(xiàn)下滑的地區(qū)要鞏固“普九”成果；其三，“普九”水平原先較低的地區(qū)要提高“普九”水平；其四，原先水平較高的地區(qū)要提高教育質(zhì)量，并逐步提高普及義務(wù)教育的年限。其中，處于前兩個(gè)層次的多為農(nóng)村地區(qū)。此外，無論處于上述哪一個(gè)層次的地區(qū)，都面對著義務(wù)教育城鄉(xiāng)差距的挑戰(zhàn)，面對著一定數(shù)量的農(nóng)村學(xué)齡人口以一定的規(guī)模和速率向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的挑戰(zhàn)，從而面對著義務(wù)教育“屬地化”的挑戰(zhàn)。因此，我國義務(wù)教育在 21 世紀(jì)前二十年的發(fā)展，不是全局性的“有或無”的問題，也不是在同一層次上的“同速發(fā)展”問題，而必然且必須是根據(jù)“分層、分類、分區(qū)、分段發(fā)展”的原則提高發(fā)展水平、質(zhì)量和效益的問題。
（二）義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心在于“均衡”
“均衡”是發(fā)展的指導(dǎo)原則與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。但“均衡”的目的必須是促進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展，其結(jié)果必須是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的發(fā)展。這就是“均衡”與發(fā)展之間的邏輯關(guān)系。應(yīng)根據(jù)上述邏輯關(guān)系，來研究與確定“均衡”的含義、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。
1. “均衡”至少有以下兩種含義： (1) 在全國各地的城鄉(xiāng)地區(qū)，義務(wù)教育都得到發(fā)展，而不是有的地區(qū)發(fā)展，有的地區(qū)停滯甚至倒退；也不是僅僅城市的義務(wù)教育發(fā)展，農(nóng)村的則停滯或倒退。 (2) 在全國各地的城鄉(xiāng)地區(qū)，義務(wù)教育發(fā)展水平的差距控制在合理區(qū)間或義務(wù)教育發(fā)展達(dá)到相近水平。如果說義務(wù)教育均衡發(fā)展需要“分層、分類、分區(qū)、分段”的話，那么在今后數(shù)年中對“均衡”的規(guī)定應(yīng)取上述第一種含義，然后到 21 世紀(jì)前葉結(jié)束時(shí)，對“均衡”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述第二種含義。無論對“均衡”做出上述哪一種規(guī)定，都意味著“均衡”的相對性，意味著在“均衡”狀態(tài)下某種差距的存在。
2. “均衡”的關(guān)鍵性指標(biāo)必須包括：教育資源（其中必須包括生均教育財(cái)政資源、物力資源、教師資源和信息資源等）、教育質(zhì)量和教育效益。上述指標(biāo)既涉及“均衡”的外在形式，即通過學(xué)校外部各方的努力所形成的教育資源狀態(tài)，又涉及“均衡”的內(nèi)在本質(zhì)，即受教育者素質(zhì)的普遍提高以及在此基礎(chǔ)上的教育資源的合理、有效使用。這意味著盡管教育資源的供給與配置是“均衡”的關(guān)鍵性指標(biāo)之一，但不是唯一指標(biāo)。如果沒有義務(wù)教育質(zhì)量的普遍提高或沒有質(zhì)量的“均衡”，資源供給與配置的均衡就僅僅是表面的，并反而可能導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)。當(dāng)教育資源相對均衡時(shí)，義務(wù)教育質(zhì)量的普遍提高，在很大程度上取決于校長、教師和學(xué)生們的主觀努力，難以通過外部的強(qiáng)制性力量來實(shí)現(xiàn)。人們在主觀努力方面的差距是絕對的，這就決定了義務(wù)教育質(zhì)量的“均衡”是相對的，進(jìn)而決定了義務(wù)教育均衡發(fā)展是相對的。
3. “均衡”的標(biāo)準(zhǔn)可以從多種角度予以研制，但無論有多少種角度，關(guān)鍵是要從學(xué)生及其家庭受益和公共教育資源的承受能力與需求的適當(dāng)性的角度來確定。 (1) 就教育機(jī)會(huì)而言，“均衡”的標(biāo)準(zhǔn)至少有三個(gè)層次，第一個(gè)層次是適齡人口都能夠根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定接受義務(wù)教育；第二個(gè)層次是逐步使盡可能多的適齡人口都能夠享有充分、良好甚至優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育公共資源；第三個(gè)層次是使盡可能多的適齡人口能夠接受更長年限的優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育。 (2) 就教育結(jié)果而言，“均衡”的標(biāo)準(zhǔn)也至少有兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是適齡人口都能夠合格地完成義務(wù)教育；第二個(gè)層次是使盡可能多的適齡人口能夠得到更多、更高水平的發(fā)展。
因此，“均衡”應(yīng)當(dāng)有絕對標(biāo)準(zhǔn)，那就是必須保障所有適齡人口都能夠根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定接受義務(wù)教育。如果說這是一種“絕對均衡”的話，那么它只能是一種“基本均衡”。在此前提下，“均衡”的標(biāo)準(zhǔn)又是相對的。就教育機(jī)會(huì)而言，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)各自公共教育資源的承受能力與需求的適當(dāng)性逐步提高各自的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)并逐步達(dá)到更高層次的標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)當(dāng)限制它們的發(fā)展。就教育結(jié)果而言，它不僅取決于教育機(jī)會(huì)，而且取決于人們的主觀努力。對后者，不可能對人們的主觀努力程度提出一個(gè)很高的絕對標(biāo)準(zhǔn)，而只能是一個(gè)相對標(biāo)準(zhǔn)。如果說這是一種“相對均衡”的話，那么它又是一種“動(dòng)態(tài)均衡”。
綜上所述，無論從其現(xiàn)狀還是從未來趨勢來看，義務(wù)教育均衡發(fā)展只能是在實(shí)現(xiàn)“基本均衡”（即達(dá)到上述的“均衡”絕對標(biāo)準(zhǔn)）的前提下，承認(rèn)“動(dòng)態(tài)均衡”（即在均衡的基準(zhǔn)得到保障并逐步提高的同時(shí)又不斷產(chǎn)生新的適當(dāng)差距）的存在。
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