我國教育督導機構(gòu)獨立性之探討論文
論文關(guān)鍵詞:教育督導 教育督導機構(gòu) 獨立性
論文摘要:教育督導機構(gòu)的職能行使程度關(guān)系到整個督導系統(tǒng)的運作效果。我國教育督導機構(gòu)獨立性的缺乏，嚴重影響了督導職能的行使。因此，必須明確督導機構(gòu)獨立的必要性及其影響因素;繼而提出加強我國教育督導機構(gòu)獨立性的建議，即加強內(nèi)部獨立性和外部獨立性。
科學的教育管理系統(tǒng)是教育決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)及監(jiān)督反饋系統(tǒng)三位一體的教育行政系統(tǒng)。其中，在教育管理及其運行機制中建立的監(jiān)督與反饋系統(tǒng)，其職能是體現(xiàn)教育督導制度。教育督導是施行于教育領域的一種立足于導、以督促導的活動。它著眼于教育工作的過程與整體觀照，具有防范性、啟導性、勸導性效應。監(jiān)督與指導是公認的兩種基本職能。
我國現(xiàn)代教育督導制度興起于上世紀80年代，在近20年的探索與發(fā)展的歷程中不斷得以完善，但由于種種原因與條件所限，督導職能發(fā)揮的并不理想。究其原因，主要是督導機構(gòu)缺乏獨立性。筆者試以我國教育督導機構(gòu)的獨立性分析為切人點，來探討保障督導機構(gòu)獨立性的途徑，以期實現(xiàn)提高督導效能的最終目的。
一、獨立性的內(nèi)涵與條件
從哲學意義上講，獨立性是指一事物不可被他事物取代，與他事物內(nèi)涵不雷同、外延不交叉�！疁室欢ㄉ鐣I域是指具有自己的問題域與觀念系統(tǒng)，及由此衍生的一系列管理體制和運行機制”“’。獨立性有絕對獨立性和相對獨立性之分。獨立性是否依靠一定條件而存在，是否隨一定條件的變化而變化，是判斷絕對獨立性和相對獨立性的標準。作為社會活動領域的教育活動與周圍事物有著廣泛的依存聯(lián)系，它們沒有絕對獨立性，只有相對獨立性，即只在一定范圍內(nèi)一定條件下才存在的獨立性(以下均指相對獨立性)。教育督導即居于此列。
以組織機構(gòu)為依托的獨立性工作通常是以機構(gòu)的外部獨立與內(nèi)部獨立的有機結(jié)合來實現(xiàn)的。所謂機構(gòu)的外部獨立，是指通過外在的物質(zhì)條件(人、財、物等)、法律(制度、規(guī)章等)、行政權(quán)力等來保障機構(gòu)可以在一定范圍內(nèi)不受任何干擾地行使職權(quán);機構(gòu)的內(nèi)部獨立，是指內(nèi)在的人員具備能夠保障機構(gòu)有獨立行使職權(quán)的能力。其中人員素質(zhì)是蘊于機構(gòu)獨立中的價值判斷仁2，。保證教育督導機構(gòu)的獨立當然需同時具備以上兩個條件，缺一不可。
二、我國教育督導機構(gòu)獨立的必要性
我國1994年頒布的公教育督導暫行規(guī)定》中將教育督導的性質(zhì)定位為“行政監(jiān)督”。既然“督”，就應按照監(jiān)督學原理，保證督導機構(gòu)享有充分的獨立性。再從國外教育督導的成功經(jīng)驗看，保證督導機構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)享有充分的獨立性是使教育督導有效發(fā)揮職能的重要條件。依督導對象劃分，我國教育督導的范疇主要有兩方面:一是督導下級政府(督政)，包括政府設置的教育行政機構(gòu);二是督導下級中等及中等以下學校(督學)o“督政是我國教育督導制度的一個特點。在我國，地方各級政府被授予對本轄區(qū)教育的決策權(quán)，人力、物力、財力的統(tǒng)籌權(quán)和調(diào)控權(quán)。因而，建立教育督導機構(gòu)，了解和監(jiān)督各級政府的教育工作成為必要之舉”l，l。督學是教育督導從建立初始便履行的主要職責。外國及中國歷史上的教育督導工作，均以督導學校工作，尤其是教學工作為督導對象。然而當前我國教育督導與教育行政部門及其職能處室的職權(quán)范圍交錯重疊現(xiàn)象嚴重，尤其在督學方面。這不僅給兩個部門的執(zhí)行人員帶來不便，而且也使他們的工作對象接受多頭指揮，造成內(nèi)部管理混亂。
因此，理清教育督導機構(gòu)與其他相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系、劃清教育督導機構(gòu)的職權(quán)范圍，確保教育督導機構(gòu)的獨立性，進而提高督導效能成為當務之急。
三、影響我國教育督導獨立性的因素分析
督導任務總要由人來完成，教育督導工作是一項專業(yè)性、實踐性、政策性都很強的工作。它需要其執(zhí)行人員經(jīng)常保持與被督對象的聯(lián)系，掌握第一手信息。我國現(xiàn)行教育督導包括了教育工作的諸多方面:既有下級政府和教育行政部門的教育工作，也有學校的教育工作;既涉及到教育的管理者，包括地方各級政府的有關(guān)領導，也包括教育行政部門的領導及中等與中等以下學校的校長。此外，還涉及到教師、學生、以至家長。督導人員應能精通業(yè)務、熟悉政策法規(guī)，及時指導被督對象并幫助其解決遇到的間題，切實起到促進教育發(fā)展與提高的作用。要以自身的學術(shù)權(quán)威(由專業(yè)權(quán)威組織賦予或由其個人的品德、學識、能力、經(jīng)驗所導致)確立在被督對象心目中不可替代的地位。然而，我國教育督導制度90.年代初才逐漸被廣泛落實。在地方督導室，往往是一些沒有受過正規(guī)督導訓練的人擔當專職督導員。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示:多數(shù)地區(qū)的教育督導室里都是年齡近退休、身體條件差，甚至人際關(guān)系不好、工作水平低的人員141。他們難以承擔繁重復雜的督導工作任務，多是以一種應付的姿態(tài)，蜻蜓點水般地開展工作，實際效果可想而知而這種效果又大大影響了教育督導在被督對象心目中的形象，使得督導機構(gòu)在人們的觀念中認為是可有可無的，其受重視程度必然降低。隨之，便產(chǎn)生了“安置低素質(zhì)人員一低效工作一不被信服和重視”的惡性循環(huán)，使教育督導機構(gòu)內(nèi)部獨立性難以保證。人員素質(zhì)的高低是督導機構(gòu)有無生機活力與獨立性強弱的內(nèi)在條件。因此，要想充分發(fā)揮教育督導的職能，必須解決教育督導機構(gòu)人員素質(zhì)低下的問題。我們再用機構(gòu)外部獨立條件來衡量一下我國教育督導機構(gòu)的獨立性，同樣會發(fā)現(xiàn)諸多問題:
1.在物質(zhì)保障方面，各地方督導機構(gòu)均直接或間接地依靠同級地方政府的撥款，這就是說，各地方政府的經(jīng)濟實力及對教育督導的認識與重視程度將直接影響督導機構(gòu)的經(jīng)費狀況。倘若某地政府缺乏經(jīng)濟實力或?qū)逃綄Чぷ髦匾暡粔�。那么，這個地域的教育督導經(jīng)費就難以保障，其工作開展勢必受到影響。
2.在法律保障方面，雖然已相繼出臺了一些關(guān)于教育督導的規(guī)定性文件，但尚未形成完備的`法律法規(guī)。尤其對督導職權(quán)范圍及其范圍內(nèi)的獨立性權(quán)力沒有正式的法律規(guī)定。由此造成教育督導機構(gòu)與教育行政部門及其內(nèi)部職能單位在工作中經(jīng)常發(fā)生職權(quán)交錯重疊、多頭指揮等問題，大大影響了督導工作的效率。
3在《人事任免上拭教育督導暫行規(guī)定》指出，專、兼職督學均由同級地方政府或教育行政部門予以任免，督導機構(gòu)只有聘任臨時督學的人事權(quán)。“教育督導的主體是各級教育督導機構(gòu)及督學，其客體從某種意義上來說，可分為直接客體和間接客體，直接客體就是被督導的部門或單位;間接客體是指被督導單位的主管部門或相關(guān)部門。例如下級政府的教育土作接受督導時，上級政府部門就成為督導的間接客體，而下級政府在工作上基本是按照上級政府的指示行事，若它的職責行使不利，對于上級政府而言也是一種指導上的失敗。顯然這種行政關(guān)系上千絲萬縷的聯(lián)系，使督學在工作中難免產(chǎn)生顧慮。因為監(jiān)督主體的經(jīng)濟權(quán)、職務的任免權(quán)都被掌握在間接客體手中。監(jiān)督的實質(zhì)是以權(quán)力制約權(quán)力，如果監(jiān)督主體擁有的權(quán)力等于或小于監(jiān)督客體手中的權(quán)力，就會使監(jiān)督主體行使權(quán)力時的獨立判斷受限制，力不從心，最終無法履行好監(jiān)督職責。
4.在機構(gòu)的權(quán)威性方面，當前教育督導還停留在單純依靠行政權(quán)威開展工作的階段。教育督導是“一種國家監(jiān)督，不僅為國家的行政權(quán)力所支持，而且是自上而下的，以領導與被領導關(guān)系為前提進行的，從這個意義上說，教育督導需要一定的指令性和行政權(quán)威性，但不只是居高臨下的專制視察。否則其目的就不在于幫助督導對象改進工作，而在于檢查和考核下屬單位工作的優(yōu)劣了。這樣，由于督導對象多是出于畏懼權(quán)威或評比功利的心理而非企盼被幫助提高的心理來被動他接受督導，因而會出現(xiàn)大做表面文章、臨時補充檢查材料、甚至造假后補等現(xiàn)象。同時，督學自身倚仗行政權(quán)力樹立起的權(quán)威性，自然帶有明顯的官僚色彩，這又常使被督者感到被動、壓抑、以致反感、不合作。因此，教育督導按現(xiàn)代領導理論的觀點，應強調(diào)弱化行政權(quán)威，樹立學術(shù)權(quán)威。
綜上所述，我國教育督導機構(gòu)的獨立性缺乏必要的保障與支撐，已大大限制了督導職能的發(fā)揮，迅速改變這種狀況，乃是我國教育督導進一步發(fā)展的關(guān)鍵之舉。
四、加強我國教育督導機構(gòu)獨立性的建議
1.加強內(nèi)部獨立性
目前當務之急，是提高督學素質(zhì)，建立一支與教育督導任務相適應的教育督導隊伍，做到數(shù)量足、素質(zhì)高、結(jié)構(gòu)合理。這是加強督導機構(gòu)內(nèi)部獨立性，使教育督導工作有效開展的根本保障。
督導機構(gòu)若想吸納賢才，其一，要為人才提供可發(fā)展的機遇與空間。也就是全國從上到下把教育督導重視起來、當成大事來抓，如此督導人員做起工作才有成就感;其二，應提高督學的待遇，包括物質(zhì)待遇和社會待遇兩方面。從而激勵他們工作的熱情，并可改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)觀念中對督學地位的看法。
與此同時，督學自身更應注重個人專業(yè)知識、品行、性格魅力、領導藝術(shù)等方面的修養(yǎng)，不斷增強實際工作經(jīng)驗和處理督導問題的能力，以令人信服的專業(yè)造詣博得督導對象的尊重。
2.加強外部獨立性
由上文分析可見，加強督導機構(gòu)外部獨立性的關(guān)鍵，在于以法律規(guī)定的形式明確教育督導機構(gòu)與其他相關(guān)機構(gòu)的職權(quán)范圍，達到彼此權(quán)力無交叉，并且在必要時要有強權(quán)。另外，監(jiān)督主體需有相當程度的人、財、物的支配權(quán)，權(quán)力行使不受制于監(jiān)督客體，以保障督導工作的獨立進行。筆者試從以下三個探索途徑提出不同的獨立模式:
(l)由政府授權(quán)，督導機構(gòu)作為獨立的職能部門隸屬于政府領導，與其他部門職權(quán)不交叉，在業(yè)務上享有獨立性。依法保障機構(gòu)與督學的權(quán)力:可自行決定如何開展督導;督學能根據(jù)自己獨立判斷發(fā)表意見并呈遞報告，任何人不得以行政權(quán)加以千涉;有固定比例的經(jīng)費劃撥，政府不可挪用;機構(gòu)可自行決定兼職督學的管理和任用。
(2)督導機構(gòu)作為完全獨立的社會中介組織，根據(jù)統(tǒng)二的教育督導規(guī)范，按照市場運作方式，與政府形成服務與委托服務的關(guān)系，每次替導費用由政府按市場價格支付，之后兩不相千。如此改革，一則使督導機構(gòu)形成競爭，爭相充實自身人員實力，加強服務指導功能，提高督導質(zhì)量;二則督導機構(gòu)站在旁觀者立場，可以清醒地客觀地提出督導意見，并以自己機構(gòu)與委托方政府的名義向社會公布督導報告，不受外來壓力干擾;三則市場機制會無形地監(jiān)督中介督導機構(gòu)的公正性，評價其專業(yè)性。并且出于維持信譽的需要，中介機構(gòu)也會減低或杜絕虛假謊報的成分。自前我國中介組織在市場整體規(guī)范上還不夠健全，但西方一些國家，如美國，已在這面做出很好的示范。
(3)督導機構(gòu)獨立設置，由地方各級人民代表大會授權(quán)，督導同級政府教育工作與教育行政部門及學校的工作。鑒于我國督政的特殊性督導任務，啟用人大監(jiān)督具有可行性。因為人大是最高權(quán)力機關(guān)，擁有最高層次、最具權(quán)威的監(jiān)督權(quán)。它代表人民的意志行使權(quán)力。各級政府的各項工作均在同級人大的監(jiān)督之下，教育督導機構(gòu)只是行使其中的教育監(jiān)督權(quán)。督導機構(gòu)的運轉(zhuǎn)經(jīng)費可按法律規(guī)定由地方財政固定撥付，人員可由機構(gòu)按規(guī)定標準自聘。另外，督導同級單位能避免行政權(quán)力的壓迫感，從而真正實行民主的、平等的教育督導。當前，人大監(jiān)督權(quán)的擴展正在進一步探索中，此種改革有望實現(xiàn)。
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