對(duì)農(nóng)業(yè)科技資源公共性研究農(nóng)科論文
一、農(nóng)業(yè)資源的稀缺性:凸顯農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新
我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)大國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),擔(dān)負(fù)著長期確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重任。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的最基本的生產(chǎn)資源,其數(shù)量、質(zhì)量和位置都直接制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但自然界中土地的數(shù)量是有限的,是不可再生的。近些年,盡管嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)條例、耕地保護(hù)制度,但隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段,耕地資源出現(xiàn)“三少”,即人均耕地少,高質(zhì)量的耕地少,耕地后備資源少,并且減少趨勢(shì)日趨加速,最終對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。因此,未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展,農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加,必須走內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)的路徑,借助科技的力量提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率來突破農(nóng)業(yè)資源的約束。
二、農(nóng)業(yè)科技的社會(huì)性:政府發(fā)揮主導(dǎo)作用
“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給,根本出路在科技。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐,是突破資源環(huán)境約束的必然選擇,是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量,具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性、社會(huì)性�！盵2]社會(huì)性,通常是指那些對(duì)人類整體運(yùn)行發(fā)展有利的基本特征,如利他性、服從性等。農(nóng)業(yè)科技的社會(huì)性是指農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)本身一樣具有保障國家糧食安全和生態(tài)安全的重要社會(huì)功能。[3]國家糧食安全是政府[:請(qǐng)記住我站域名/]維護(hù)社會(huì)治安,保護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ),也是政府實(shí)現(xiàn)其社會(huì)職能的重要體現(xiàn)。多年來,糧食安全和增產(chǎn)增收一直是“三農(nóng)”問題的焦點(diǎn),從中央到地方始終將“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”工程作為重要工作來抓,尤其是“米袋子”實(shí)行省長負(fù)責(zé)制。由于各部門重視農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)業(yè),2011年我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了八連增,產(chǎn)量創(chuàng)新高達(dá)到11 424億斤。[4]但2012年面臨新挑戰(zhàn):從國內(nèi)看,主要農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾突出。
一方面,主要農(nóng)產(chǎn)品的需求保持剛性增長。人口數(shù)量增長、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增多、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶動(dòng)消費(fèi)需求快速增長。目前,全國糧、油、肉的年消費(fèi)量分別達(dá)5.5億噸、2 400萬噸、8 000萬噸左右,并以糧食每年250萬噸、植物油100萬噸、肉200萬噸的速度繼續(xù)增長。[5]另一方面,主要農(nóng)產(chǎn)品供給能力不足。農(nóng)業(yè)作為一個(gè)特殊的生產(chǎn)部門,受氣候條件、土地資源緊張的影響,波動(dòng)大,穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)難度也大大增加。從國際看,國際市場(chǎng)無法保障我國糧食供給和糧食安全。一是世界主要糧食庫存消費(fèi)比屢創(chuàng)新低,糧食供給緊張狀況難以緩解。二是世界主要產(chǎn)糧國強(qiáng)化了對(duì)糧食出口的政治干預(yù)。近年來,由于自然災(zāi)害影響,特別是2008年以來國際金融危機(jī)的沖擊,一些糧食主產(chǎn)國頒布了糧食出口禁令,給我國糧食供給造成一定負(fù)面影響�！盁o糧不穩(wěn)”,為了保障國家糧食安全,穩(wěn)定農(nóng)業(yè),政府必須把加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新問題排在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位。
三、農(nóng)業(yè)科技的公共性:財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任
財(cái)政是政府施政的基本物質(zhì)手段。農(nóng)業(yè)科技的公共性決定財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任,主要原因是:第一,農(nóng)業(yè)科技具有非競(jìng)爭性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要特征是利用生物有機(jī)體的自身繁殖功能進(jìn)行的生產(chǎn)。那么,當(dāng)此類技術(shù)被提供,并不會(huì)因?yàn)樵黾愚r(nóng)業(yè)技術(shù)的使用而增加其他使用者的使用成本,從而很難為其提供者或擁有者帶來收益。
這就使得農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)生的利益與其高成本不對(duì)稱。一項(xiàng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā),需要科研單位付出大量的人力、物力、財(cái)力,并且研發(fā)活動(dòng)存在著有可能失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此,對(duì)于以盈利為目的企業(yè)、個(gè)人不愿意或沒有能力提供此類技術(shù)。第二,農(nóng)業(yè)技術(shù)具有非排他性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是在露天大田進(jìn)行,一切生產(chǎn)過程和技術(shù)要領(lǐng)都是公開的,很難對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行保密,阻止農(nóng)民相互學(xué)習(xí)利用新技術(shù)。
即使有明確私人產(chǎn)權(quán)的專有性農(nóng)業(yè)技術(shù),也很難排他。如農(nóng)業(yè)技術(shù)專利權(quán),由于專利技術(shù)的大部分知識(shí)內(nèi)容必須公開,這就為其他企業(yè)免費(fèi)獲取信息進(jìn)行模仿提供機(jī)會(huì)。此外,農(nóng)產(chǎn)品作為人類生存的物質(zhì)基礎(chǔ),但由于農(nóng)產(chǎn)品需求缺乏彈性,容易產(chǎn)生“谷賤傷農(nóng)”,使得部分農(nóng)民認(rèn)為采用新技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)量增加自己收益反而可能降低,進(jìn)而抑制他們采用新技術(shù)的積極性。因此,財(cái)政必須承擔(dān)主要責(zé)任,保障加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。
四、農(nóng)業(yè)科技支出管理創(chuàng)新
(一)重構(gòu)分工明確的行政管理體系
我國農(nóng)業(yè)科技組織設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制不盡完善,科研管理多元化,致使橫向管理缺乏協(xié)調(diào),縱向管理信息不暢,科技投入浪費(fèi)嚴(yán)重。因此,應(yīng)對(duì)現(xiàn)有管理資源進(jìn)行整合,建立一套分工明確的行政管理體系,明確各自的事權(quán),按照事權(quán)與財(cái)力統(tǒng)一的原則,劃分財(cái)力,從而確保財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技支出集中管理、使用。首先,打破現(xiàn)行單一按行政區(qū)劃實(shí)施分級(jí)管理的模式,改按農(nóng)業(yè)區(qū)域性特點(diǎn)和行政區(qū)劃相結(jié)合劃分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域。其次,農(nóng)業(yè)部設(shè)立農(nóng)業(yè)研究服務(wù)局,并在各個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域設(shè)置由其直接領(lǐng)導(dǎo)的科研服務(wù)機(jī)構(gòu),科研服務(wù)機(jī)構(gòu)再根據(jù)本區(qū)特點(diǎn)下設(shè)不同數(shù)量和規(guī)模的試驗(yàn)站、示范點(diǎn)或研究所。側(cè)重于基礎(chǔ)研究,探索新知識(shí)或解決長期性、全國性重大戰(zhàn)略問題。再次,設(shè)立農(nóng)業(yè)部推廣局,負(fù)責(zé)指導(dǎo)各省制定和執(zhí)行推廣計(jì)劃,協(xié)調(diào)各省間的合作交流,不直接從事具體的農(nóng)技推廣工作。
(二)加大財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技的`支出
我國農(nóng)業(yè)科技長期面臨資金投入不足的問題,1991—2006年農(nóng)業(yè)科技支出占國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比例一直低于1%(筆者根據(jù)2006年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算)。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的客觀要求,并與國際慣例的收支分類標(biāo)準(zhǔn)具有可比性,2007年我國實(shí)行新的政府收支分類的改革。
由于財(cái)政支農(nóng)支出的統(tǒng)計(jì)口徑尚未完全確定,2007—2009年只公布農(nóng)林水事務(wù)支出總額,2010年全國公共財(cái)政支出決算表細(xì)化了農(nóng)林水事務(wù)支出項(xiàng)目。在此,將2010年農(nóng)業(yè)支出中的技術(shù)推廣和技能培訓(xùn)占財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比例視為原農(nóng)業(yè)科技支出占國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比例,根據(jù)財(cái)政部公布的2010年全國公共財(cái)政支出決算表有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算,該占比為7.19%。比例雖有大大提高,但由于我國農(nóng)業(yè)科技投入長期不足,缺口較大,在以后多年內(nèi)財(cái)政應(yīng)持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技支出。2012年中央一號(hào)文件提出“保證財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入增幅明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅,逐步提高農(nóng)業(yè)研發(fā)投入占農(nóng)業(yè)增加值的比重,建立投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制”。因此,一方面,加大農(nóng)業(yè)科技支出總量。
稅收收入作為財(cái)政經(jīng)常性收入,2011年全國稅收總收入完成89720.31億元,比上年增加16 509.52億元,同比增長22.6%。[6]以此為標(biāo)準(zhǔn),各級(jí)財(cái)政在確保持續(xù)加大用于“三農(nóng)”支出前提下,重點(diǎn)加大農(nóng)業(yè)科技支出,保障增量和比例均有提高。另一方面,在總量逐年增加的基礎(chǔ)上,合理分配資金,保障農(nóng)業(yè)科技支出結(jié)構(gòu)合理。農(nóng)業(yè)科技支出主要用于研究開發(fā)、推廣服務(wù)和教育培訓(xùn)三個(gè)方面。因此,結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況,兼顧研發(fā)、推廣、教育三者之間的關(guān)系,予以統(tǒng)籌安排。
(三)建設(shè)公共農(nóng)業(yè)科技推廣體系
多年來我國一直致力于建立產(chǎn)、學(xué)、研、推相結(jié)合的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系,并取得一定成果,初步形成農(nóng)業(yè)科技大聯(lián)合、大協(xié)作的局面。但還存在許多缺陷,尤其是農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用。我國的農(nóng)業(yè)科研主要依靠院校和科研院所,通過立項(xiàng)得到財(cái)政資金的支持,項(xiàng)目經(jīng)過評(píng)審就算完成了,后續(xù)的推廣應(yīng)用沒有受到重視�！笆晃濉逼陂g,農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率為41%,[7]推廣度僅有25%,[8]遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平。研究開發(fā)的最終目的是生產(chǎn)出更多有利于人類健康的農(nóng)產(chǎn)品。因此,為了提高農(nóng)業(yè)科技成果推廣度,財(cái)政應(yīng)加大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣支出,建設(shè)公共農(nóng)業(yè)科技推廣體系,強(qiáng)化那些公益性的技術(shù)推廣。
目前急需利用現(xiàn)有推廣資源,即各類農(nóng)業(yè)院校,讓他們成為農(nóng)業(yè)科技推廣的核心力量。各類農(nóng)業(yè)院校教師身兼教學(xué)、研究和推廣三任,既能把最新研究成果及時(shí)傳播給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,又能在推廣中進(jìn)一步完善其研究成果,了解農(nóng)民的需要并從中篩選新的研究課題,從而使教育、科研、推廣相互促進(jìn)、互相協(xié)調(diào),大大提高整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)作效率。
可喜的是2009年5月27日農(nóng)業(yè)部和教育部簽署《關(guān)于合作共建中國農(nóng)業(yè)大學(xué)等八所高校及開展相關(guān)工作的協(xié)議》,農(nóng)業(yè)高校在技術(shù)推廣等方面的優(yōu)勢(shì)與作用已引起有關(guān)部門的進(jìn)一步重視。另據(jù)《中國青年報(bào)》2012年2月29日?qǐng)?bào)道,科技部將聯(lián)合教育部鼓勵(lì)高校農(nóng)科教授走出校園,“將論文寫在大地上”,以保證農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)一步推廣。
(四)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技資金的監(jiān)管,提高支出效益
隨著財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技支出穩(wěn)定增長機(jī)制的形成,做好監(jiān)管工作,有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技資金的規(guī)范管理、高效使用。首先,科學(xué)立項(xiàng)。項(xiàng)目選擇堅(jiān)持突出重點(diǎn)與兼顧一般、社會(huì)效益優(yōu)先與兼顧經(jīng)濟(jì)效益、專家評(píng)審與群眾參與相結(jié)合的原則,確保項(xiàng)目的可行性、科學(xué)性,杜絕重復(fù)立項(xiàng)。
從源頭上為提高農(nóng)業(yè)科技資金的效益打好基礎(chǔ)。其次,全程監(jiān)管。由于農(nóng)業(yè)科技成果研發(fā)的周期比較長,一般在10年左右。這就使得一些項(xiàng)目的資金被虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用等違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn),導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技資金的支出效益低下。因此,對(duì)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技的資金使用實(shí)施全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管,確保農(nóng)業(yè)科技支出的高效利用。當(dāng)立項(xiàng)資金投入后,從項(xiàng)目的研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化直至推廣應(yīng)用每個(gè)環(huán)節(jié)均規(guī)定各自監(jiān)督的重點(diǎn),確保實(shí)現(xiàn)其預(yù)訂的目標(biāo)。進(jìn)入推廣應(yīng)用階段,一定時(shí)期后對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)估,為后續(xù)管理提供經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。
(五)完善相關(guān)法律,保證農(nóng)業(yè)科技支出的穩(wěn)定增長
發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)財(cái)政政策目標(biāo)及其措施,一般都是通過立法形式確定下來的,并且隨著環(huán)境條件的變化不斷修訂。如美國、歐盟、日本等都依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、國際貿(mào)易環(huán)境的變動(dòng)而不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)法,先后制定頒布了各個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)法。在我國,1993年7月頒布并實(shí)行《農(nóng)業(yè)法》,至今近20年,只有2002年予以修訂一次�？傮w來看農(nóng)業(yè)立法還很薄弱,更多的涉農(nóng)規(guī)定是以文件、條例等形式發(fā)布,隨意性強(qiáng),缺乏穩(wěn)定性、可操作性。對(duì)于農(nóng)業(yè)科技,《農(nóng)業(yè)法》第七章有8條相應(yīng)內(nèi)容,但針對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入的項(xiàng)目、金額、使用原則、資金來源等均沒有規(guī)定。因此,我國應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境修訂現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》,建立完備的農(nóng)業(yè)法規(guī)體系。將具有戰(zhàn)略意義的涉農(nóng)規(guī)定內(nèi)化為法律法規(guī),針對(duì)農(nóng)業(yè)科技支出,將各級(jí)政府支出職責(zé)、財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技支出的項(xiàng)目、金額、使用原則、資金來源等納入法律規(guī)范,用立法形式在制度源頭上保持其穩(wěn)定性。
(六)建立多元化農(nóng)業(yè)科技投入體系
農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力。建立農(nóng)業(yè)科技投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制是理想狀態(tài)。因此,在農(nóng)業(yè)科技投入上,政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí),應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)力量支持農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新。比如利用稅收優(yōu)惠政策,對(duì)有能力的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐資支持農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的,視為公益性捐贈(zèng),允許在應(yīng)納稅所得額中扣除。
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