建設(shè)用地預(yù)審面臨的問題與建議論文

建設(shè)用地預(yù)審面臨的問題與建議論文

　　建設(shè)項目用地預(yù)審制度作為國家管理土地資源的主要方式，是對建設(shè)項目涉及土地利用活動進行審查的必備環(huán)節(jié)，在引導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)合理選址，促進土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌土地利用和耕地保護、促進國家宏觀調(diào)控政策的落實等方面發(fā)揮重要作用，是實施土地利用總體規(guī)劃，嚴格土地用途管制的一項基本政策工具［１－３］。隨著土地使用制度改革的不斷深入，建設(shè)項目用地預(yù)審工作也面臨一些新的問題，為保證新形勢下建設(shè)項目及時、順利的通過用地預(yù)審，對具體行業(yè)用地預(yù)審的一般性規(guī)定進行細化，對特殊要求進行明確，對保證報件質(zhì)量、提高預(yù)審效率具有重要意義［４－６］。本文依據(jù)建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法和鐵路建設(shè)項目用地特點［７－８］，以鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審為例，對鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審面臨的問題進行詳細探討，并在此基礎(chǔ)上提出鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審的合理性意見，以期不斷提高鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審效率和質(zhì)量，為其他建設(shè)項目用地預(yù)審操作提供借鑒。

　　１鐵路建設(shè)項目現(xiàn)狀

　�。保�１鐵路建設(shè)項目分類分級管理現(xiàn)狀

　　鐵路建設(shè)項目的管理權(quán)限主要依據(jù)資金來源和項目性質(zhì)來劃分，其中資金來源分為政府性資金、鐵道部資金和鐵道部所屬企事業(yè)單位自籌資金三類。政府性資金指中央國債資金、鐵路建設(shè)基金、中央統(tǒng)借統(tǒng)還國外貸款等；鐵道部資金指鐵道部更新改造資金、鐵道部技術(shù)改造專項資金和鐵道部統(tǒng)借統(tǒng)還銀行貸款。目前，鐵路建設(shè)項目投資審核分類分級中（表１），對由國家審批、核準的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審批的項目分類還在不斷調(diào)整中。鐵道部負責(zé)審核項目的項目類型、投資規(guī)模、用地數(shù)量十分復(fù)雜，而且項目數(shù)量龐大，特別是更新改造項目，更是點多面廣，類型劃分較為困難。根據(jù)對鐵路建設(shè)項目類型、資金規(guī)模、用地量的分析，每年鐵道部批復(fù)涉及用地的更新改造項目多達幾百項，這類項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也十分分散，單塊用地量也很小。

　�。保�２項目審查程序與內(nèi)容分析

　　實行審批制的投資項目，一般包括四個報批程序：（１）對擬建項目進行預(yù)可行性研究，編制項目建議書；（２）開展初測，編制可行性研究報告；（３）進行初步設(shè)計（初步設(shè)計概算靜態(tài)投資超出批準的可行性研究報告靜態(tài)投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告）；（４）組織工程招投標、落實征地拆遷、編制開工報告。實行核準制的投資項目，項目申報單位僅需向鐵道部提交項目申請報告，不再審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和開工報告。項目申請報告主要內(nèi)容包括：項目申報單位情況；擬建項目情況；建設(shè)用地與相關(guān)規(guī)劃；資源利用和能源耗用分析；環(huán)境影響分析；經(jīng)濟和社會效果分析；項目用地預(yù)審意見等文件。一般情況下，項目前期工作由鐵道部負責(zé)，委托設(shè)計單位開展相關(guān)工作，建設(shè)單位要在可研批復(fù)或核準后才能確定，初測、預(yù)可研、可研階段建設(shè)單位都無法開展實質(zhì)性的工作。而《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》中規(guī)定需審批的建設(shè)項目在可研階段、需核準的建設(shè)項目在核準前，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請，并負責(zé)相關(guān)工作。因此，按照鐵路部門現(xiàn)行工作程序，必然會出現(xiàn)用地預(yù)審階段預(yù)審申報主體不明確，相關(guān)工作不能順利開展的問題。

　�。保�３鐵路建設(shè)項目用地特點分析

　　鐵路建設(shè)項目大部分為線形工程，橫跨數(shù)個地市乃至數(shù)個省市，用地總量大，分布范圍廣。新建項目除車站、基地等為塊狀外，一般為條狀；技改項目用地一般為鐵路沿線點狀、零星分布。如京滬鐵路電氣化改造項目，上海段長約６００公里，總用地約８００畝，涉及安徽、江蘇、上海三�。ㄊ校┑模保矀�地市，其中包括變電所１５處，每所用地１５畝左右，供電段用地數(shù)目數(shù)百個，每處用地幾畝不等。按照《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》的規(guī)定，由國土資源部預(yù)審的項目需先到省級國土資源管理部門初審，部分初審單位又要求先由市縣國土資源管理部門審查，逐級上報，一項鐵路建設(shè)項目要經(jīng)過大量的協(xié)調(diào)工作才能最終完成用地預(yù)審工作，預(yù)審周期長、難度大，需耗費大量的人力物力。

　�。保�４項目立項與設(shè)計過程中不確定因素分析

　　鐵路建設(shè)項目具有點多線長的特點，從幾十公里至上千公里，地質(zhì)條件復(fù)雜多變，建設(shè)內(nèi)容涉及線路、橋梁、站場及各類相關(guān)設(shè)施的建設(shè)和改造；項目的建設(shè)從規(guī)劃到實施長達數(shù)年，甚至十幾年，建設(shè)周期長。因此，鐵路建設(shè)項目與其他行業(yè)相比，不確定性因素更多、影響更大。（１）鐵路建設(shè)項目立項的不確定性。由于國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、政策的變化（例如振興東北等老工業(yè)地區(qū)、西部開發(fā)戰(zhàn)略、泛珠三角經(jīng)濟區(qū)的提出等），鐵路的建設(shè)項目也要進行及時的調(diào)整。一些建設(shè)項目的用地沒有在規(guī)劃之列，在辦理用地預(yù)審過程中存在規(guī)劃修編的問題，程序較繁瑣。（２）預(yù)可研至可研階段不確定性。從預(yù)可研至可研，項目多方案不斷比選、調(diào)整和優(yōu)化，不確定性因素最多，其中對用地影響較大的因素主要有：①方案的優(yōu)化。項目方案的確定需要經(jīng)過多次反復(fù)的多方案比選，不斷調(diào)整和完善，這直接關(guān)系到項目的用地量和性質(zhì)；②標準的變化。項目方案的確定與技術(shù)標準密切相關(guān)，標準變化后，方案將會有較大的變化，項目用地也會發(fā)生很大變化。（３）可研至初設(shè)階段不確定性分析。從可研上報至初設(shè)階段，項目方案會進行局部調(diào)整，依然存在不確定因素。如在可研中提出的走向，由于在初步設(shè)計的實地勘測中出現(xiàn)的各種原因（地方政府、用地性質(zhì)、地質(zhì)條件、文物保護等）不得不局部調(diào)整走向，一般是幾公里左右的調(diào)整。這一特點決定了鐵路建設(shè)項目“紅線”圖只有在可研報告批復(fù)后，即在初步設(shè)計的實地勘測階段才能最終確定，因此在項目的可研報告批復(fù)前，是無法準確描繪“紅線”圖的。

　　２存在的主要問題

　�。玻�１預(yù)審申請主體介入項目前期工作晚，工作被動

　　根據(jù)鐵路建設(shè)項目投資管理特點，建設(shè)單位往往在可研批復(fù)后才開展實質(zhì)性工作，如這時才組織用地預(yù)審，可能產(chǎn)生如下問題：（１）可研批復(fù)后，項目選址、用地規(guī)模、經(jīng)費測算已基本確定，用地預(yù)審時再與土地利用總體規(guī)劃銜接、審核用地規(guī)模等，工作滯后、協(xié)調(diào)難度大；（２）項目一旦確定，建設(shè)工期也隨之確定，建設(shè)單位面臨時間緊、前期工作不熟悉等問題，預(yù)審的效率和質(zhì)量難以保證；（３）建設(shè)單位需大量重復(fù)前期設(shè)計部門已開展過的用地協(xié)調(diào)工作，造成巨大的浪費；（４）按照《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》規(guī)定在可研批復(fù)前進行預(yù)審，面臨著預(yù)審申請主體不明確的問題，用地預(yù)審應(yīng)該由誰提出、由誰來辦理需要進一步研究。

　�。玻�２分類分級不明確

　　鐵路建設(shè)項目投資審核分類分級模式還沒定型，目前主要按照資金來源和項目規(guī)模來劃分項目審核權(quán)限，對由國家審批、核準的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審核的項目無論從項目類型、投資規(guī)模還是用地數(shù)量上來看都十分復(fù)雜，而且項目數(shù)量龐大，不容易清楚的劃分出清晰的類型來。根據(jù)對鐵路建設(shè)項目類型、資金規(guī)模、用地量的分析，每年鐵道部批復(fù)的.涉及用地的更新改造項目多達幾百項，而項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也較為分散，單塊用地量也很小，如全部到國土資源部進行預(yù)審，勢必對預(yù)審工作造成不必要的困難，影響預(yù)審的質(zhì)量和效率。

　�。玻�３各地預(yù)審程序、報件內(nèi)容不統(tǒng)一

　　盡管《預(yù)審管理辦法》對預(yù)審程序、報件組成、提供單位都有明確規(guī)定，但有的地方要求建設(shè)單位逐級開展預(yù)審工作，部分地區(qū)預(yù)審要求材料遠超規(guī)定的范圍，如云南省所要求的材料中需包含用地權(quán)屬證明等１１項內(nèi)容，這些要求給建設(shè)單位前期工作增加了很大的工作量。對于在土地利用總體規(guī)劃圖上標注項目位置問題，《辦法》中要求初審的國土資源管理部門提供標注項目位置的縣級土地利用總體規(guī)劃圖，但是對于由誰來標注、圖件收費等問題都沒有明確規(guī)定。如果按照鐵路設(shè)計部門提出的由設(shè)計部門標注該圖，又面臨著在收集土地利用總體規(guī)劃圖等方面存在的諸多困難，而如果讓國土資源管理部門標注該圖，部分地方還存在一定的技術(shù)難度。

　　２．４鐵路建設(shè)項目不確定性與用地預(yù)審相關(guān)問題

　　鐵路建設(shè)項目在設(shè)立過程中存在許多不確定性因素，容易與土地利用規(guī)劃產(chǎn)生沖突，按照《用地預(yù)審辦法》的要求，對于不符合土地利用總體規(guī)劃但符合法律規(guī)定修改規(guī)劃的項目，需編制土地利用總體規(guī)劃修改方案、組織規(guī)劃修改聽證會和論證會、編制規(guī)劃修改環(huán)境評價報告。由于鐵路建設(shè)項目涉及范圍廣，如要進行鐵路沿線土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)，將延長鐵路建設(shè)項目前期工作周期，增加工作量。除項目在設(shè)立過程存在許多不確定性因素外，項目在設(shè)計過程中同樣面臨大量的不確定因素，隨著建設(shè)方案優(yōu)化、標準變化，項目建設(shè)內(nèi)容也在不斷調(diào)整。根據(jù)鐵路建設(shè)項目投資審核管理，初步設(shè)計概算靜態(tài)投資超出批準的可行性研究報告靜態(tài)投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告，重新報批可研報告是否需要重新進行用地預(yù)審，以及在預(yù)審文件有效期內(nèi)未開工或項目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化等情況下如何應(yīng)對也是用地預(yù)審需要研究的重要內(nèi)容。

　　３關(guān)于鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審建議

　�。常�１提前開展規(guī)劃銜接，盡量避免修改土地利用規(guī)劃

　　由于鐵路建設(shè)不確定因素較多，在鐵路建設(shè)用地預(yù)審時，項目建設(shè)與土地利用規(guī)劃矛盾較多，這些問題要在可行性研究階段解決較為困難。因此，一方面鐵路部門要加強鐵路建設(shè)的預(yù)見性，科學(xué)編制鐵路建設(shè)規(guī)劃，并積極與國土部門溝通協(xié)調(diào)，參與土地利用總體規(guī)劃修編工作，盡早將鐵路建設(shè)規(guī)劃提供給國土資源管理部門，以便在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮；另一方面國土資源管理部門要充分考慮鐵路建設(shè)的實際需要，在總體規(guī)劃修編中合理安排鐵路建設(shè)項目用地。

　�。常�２預(yù)審申請主體盡早參與項目前期工作

　　為了解決用地預(yù)審申請主體工作被動的問題，應(yīng)成立專門機構(gòu)或由鐵路投資主管部門委托設(shè)計單位專門負責(zé)用地預(yù)審工作［９］。由既熟悉鐵路規(guī)劃設(shè)計又熟悉土地管理的機構(gòu)，在項目前期開展用地預(yù)審相關(guān)工作，有利于提高鐵路設(shè)計方案的科學(xué)性，在鐵路設(shè)計時將土地利用問題充分考慮，降低與土地利用規(guī)劃部門協(xié)調(diào)的難度。

　�。常�３根據(jù)鐵路建設(shè)項目性質(zhì)合理設(shè)置預(yù)審權(quán)限

　　根據(jù)預(yù)審管理辦法要求，原則上國務(wù)院投資主管部門、鐵道部負責(zé)投資審核的建設(shè)項目用地預(yù)審由國土資源部負責(zé)，鐵路局負責(zé)投資審核的建設(shè)項目用地預(yù)審由省級國土資源管理部門負責(zé)。對于由鐵道部審核的更新改造項目授權(quán)省級國土資源管理部門進行預(yù)審。

　�。常�４加強用地預(yù)審的統(tǒng)一協(xié)調(diào)

　　鑒于各地方用地預(yù)審程序、報件要求不統(tǒng)一的問題，建議以現(xiàn)行預(yù)審管理辦法為基礎(chǔ)，對預(yù)審程序、報件內(nèi)容與編制方法等進行細化。對于鐵路等線形工程，由于涉及范圍廣，可明確要求項目所在省級國土資源管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)用地預(yù)審相關(guān)工作。

　�。常�５細化預(yù)審程序

　　由國土資源部預(yù)審的建設(shè)項目分列入規(guī)劃和未列入規(guī)劃但符合法定修改條件兩類：（１）已列入土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)項目：建設(shè)單位向國土資源部提出預(yù)審申請—由項目所在地省級國土資源管理部門受理并出具初審意見—由省級國土資源管理部門與建設(shè)單位將預(yù)審材料和初審意見轉(zhuǎn)報國土資源部，國土資源部組織預(yù)審并出具預(yù)審意見。（２）未列入土地利用總體規(guī)劃，符合法定修改規(guī)劃條件（《土地管理法》）的建設(shè)項目：建設(shè)單位向國土資源部提出預(yù)審申請—由項目所在地省級國土資源管理部門受理，并出具初審意見—編制土地利用總體規(guī)劃修改方案，組織有關(guān)部門和專家論證規(guī)劃修改方案；編制建設(shè)項目對規(guī)劃實施影響評估報告；召開修改規(guī)劃聽證會—由省級國土資源管理部門與建設(shè)單位將預(yù)審材料和初審意見轉(zhuǎn)報國土資源部，國土資源部組織預(yù)審出具預(yù)審意見。（由省級國土資源管理部門預(yù)審的建設(shè)項目，以國土資源部《建設(shè)用地預(yù)審管理辦法》為基礎(chǔ)，根據(jù)各省具體規(guī)定進行預(yù)審，本文不做詳細討論。）

　�。常�６關(guān)于預(yù)審效力與變更

　　預(yù)審意見是建設(shè)項目批準、核準的必備文件，預(yù)審意見提出的用地標準和總規(guī)模等方面的要求在項目初步設(shè)計階段應(yīng)當充分考慮，并在依法申請使用土地時出具落實預(yù)審意見的書面材料。預(yù)審文件有效期兩年。已經(jīng)預(yù)審的項目，如在預(yù)審有效期內(nèi)未開工或項目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化建議按如下方式處理：（１）如需對土地用途、項目選址等進行重大調(diào)整，涉及重新編制可行性研究報告的，項目申報單位應(yīng)及時以書面形式向原預(yù)審部門報告。土地部門根據(jù)項目內(nèi)容調(diào)整的具體情況，出具書面意見或要求其重新辦理預(yù)審手續(xù)；（２）項目在有效期內(nèi)未開工建設(shè)的，項目申報單位應(yīng)在有效期屆滿３０日前向原預(yù)審單位申請延期，預(yù)審單位在有效期屆滿前作出是否準予延期的決定。項目在有效期內(nèi)未開工建設(shè)也未申請延期的，原項目預(yù)審文件自動失效。

　　４結(jié)語

　　綜上所述，鐵路建設(shè)項目建設(shè)用地預(yù)審作為保證我國土地資源有效利用的重要一環(huán)，預(yù)審工作還存在諸多問題。針對此，有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)當?shù)赝恋刭Y源特征和利用現(xiàn)狀，積極找尋鐵路建設(shè)項目用地預(yù)審工作有效措施，并不斷加強用地預(yù)審問題研究，提高鐵路建設(shè)項目土地資源利用效率，確保鐵路項目用地能夠滿足土地總體規(guī)劃目標要求，符合國家有關(guān)集約節(jié)約用地有關(guān)規(guī)定，不斷提高我國土地資源利用效率，增加土地利用的經(jīng)濟效益，促進我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

　　作者:戴淼 崔天宇 單位:陜西地建土地勘測規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司

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