強(qiáng)化我國社會風(fēng)險(xiǎn)管理的政策思路論文
內(nèi)容提要：社會風(fēng)險(xiǎn)管理是在發(fā)展背景下提出的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新思維。為應(yīng)對改革、轉(zhuǎn)型、開放對我國社會保障體制提出的挑戰(zhàn)，作者提出了構(gòu)建我國風(fēng)險(xiǎn)管理的三項(xiàng)對策，即構(gòu)建我國社會風(fēng)險(xiǎn)管理體系、構(gòu)建弱勢群體臨時(shí)保護(hù)機(jī)制和社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金以及構(gòu)建社會風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)警系統(tǒng)。
伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速發(fā)展，發(fā)展中國家的社會風(fēng)險(xiǎn)將日趨嚴(yán)峻、傳統(tǒng)社會保障的制度框架和政策思路面臨諸多挑戰(zhàn)，迫切需要新的理念和創(chuàng)新制度框架，以適應(yīng)新形勢變化的客觀需要。
一、社會風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架及其重要決策意義
社會風(fēng)險(xiǎn)管理（Social Risk Management）是世界銀行為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化背景下對社會發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，于1999年提出的社會保護(hù)政策的全新理念，旨在拓展現(xiàn)有的社會保障政策思路，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)控制手段，多種社會風(fēng)險(xiǎn)防范與補(bǔ)償?shù)闹贫劝才�，系統(tǒng)、綜合、動態(tài)地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴(yán)峻的社會風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的平衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。
社會風(fēng)險(xiǎn)管理是在全面系統(tǒng)的社會風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用各種風(fēng)險(xiǎn)控制手段，合理分配政府、市場、民間機(jī)構(gòu)及個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)通過系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)節(jié)的制度框架和政策思路，有效處置社會風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的新的策略框架。概而言之，社會風(fēng)險(xiǎn)管理的制度框架具有非常重要的意義和決策價(jià)值。
其一，社會風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)將風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和框架用于社會政策領(lǐng)域，尤其強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思維、綜合控制和整體協(xié)調(diào)的管理哲學(xué)；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用新的方法和工具，包括社會風(fēng)險(xiǎn)的在險(xiǎn)價(jià)值 （VaR）測試、社會風(fēng)險(xiǎn)心理測試方法，并在社會風(fēng)險(xiǎn)定性和定量分析基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對社會風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。在變化、動態(tài)的社會風(fēng)險(xiǎn)背景下，孤立、靜止、片面的思維和政策框架必然四處受阻，而系統(tǒng)、綜合、整體協(xié)調(diào)與動態(tài)調(diào)整的思維方式和制度框架將發(fā)揮愈來愈重要的決策及政策效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)說，社會風(fēng)險(xiǎn)管理正是適應(yīng)變化復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)變遷而提出的創(chuàng)新理念。
其二，社會風(fēng)險(xiǎn)管理的制度框架強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)政府社會保障制度、市場保險(xiǎn)機(jī)制、家庭及民間互助機(jī)構(gòu)在處置社會風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定上的重要作用。既注重強(qiáng)化并發(fā)揮社會保障這一政府主導(dǎo)的正式制度安排的支柱作用，又充分運(yùn)用市場保險(xiǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司 的經(jīng)濟(jì)保障功能。同時(shí)，充分發(fā)揮各種傳統(tǒng)的非正規(guī)制度安排機(jī)制在社會穩(wěn)定上所起的重要作用，重視家庭保障、民間互助援助在社會穩(wěn)定上所起的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮和調(diào)動傳統(tǒng)文化心理、習(xí)俗的社會風(fēng)險(xiǎn)自控機(jī)制的潛在價(jià)值。惟有綜合發(fā)揮社會保護(hù)的正式制度安排和非正式制度安排的作用，才能更有效地處置社會風(fēng)險(xiǎn)并探索適合各國國情的社會保護(hù)機(jī)制。
其三，社會風(fēng)險(xiǎn)管理的政策框架強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)和方法，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)控制工具、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償工具的重要作用并構(gòu)建社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。與傳統(tǒng)的社會保障制度旨在強(qiáng)化基本生活保障的作用相比，社會風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵和外延無疑更為寬廣，它拓展了傳統(tǒng)社會保障制度性框架的作用，體現(xiàn)了一種新的社會風(fēng)險(xiǎn)控制理念和更為科學(xué)合理的政策思路及創(chuàng)新制度框架。社會風(fēng)險(xiǎn)管理體系自身的綜合優(yōu)勢，無疑為在新形勢下進(jìn)行社會保護(hù)的制度創(chuàng)新提供了一個(gè)新的制度和管理框架，對有效化解經(jīng)濟(jì)全球化背景下日趨嚴(yán)峻的社會風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定具有十分重要的決策意義。
其四，社會風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架是在極為復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下提出的系統(tǒng)處置社會風(fēng)險(xiǎn)問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新思維。它強(qiáng)調(diào)運(yùn)用復(fù)雜性科學(xué)的基本方法，探索社會風(fēng)險(xiǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償系統(tǒng)及其各系統(tǒng)的有機(jī)組合、相互配合、相互協(xié)調(diào)的政策取向，強(qiáng)調(diào)層次結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)的結(jié)合，靜態(tài)與動態(tài)的融合，定性與定量的結(jié)合，控制、預(yù)警與補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)合，分析、決策與反饋機(jī)制的結(jié)合，尋求最佳的社會風(fēng)險(xiǎn)管理績效。
在我國社會風(fēng)險(xiǎn)日漸凸顯的背景下，強(qiáng)調(diào)實(shí)施社會風(fēng)險(xiǎn)管理的制度和政策框架，具有更為重要的決策價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義：（1）運(yùn)用創(chuàng)新思維對我國加入WTO之后的社會風(fēng)險(xiǎn)管理策略進(jìn)行系統(tǒng)研究，有助于為測度我國入世后社會風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，探索系統(tǒng)處置社會風(fēng)險(xiǎn)的方式，提供新的理論分析視角。（2）將為我國入世后有效處置日趨嚴(yán)峻的社會風(fēng)險(xiǎn)提供新的策略框架和政策思路。（3）有助于我們運(yùn)用新的研究方法探索分析復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會保障系統(tǒng)的新途徑。
二、加入WTO背景下我國社會保障改革面臨的新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)
其一，在轉(zhuǎn)型期，我國社會保障體系在構(gòu)建過程中自身存在復(fù)雜性和脆弱性，這能否應(yīng)對和有效處置入世后日趨嚴(yán)峻的社會風(fēng)險(xiǎn)，具有較大的'不確定性。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性及其社會保障改革進(jìn)程的受阻，已成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制約因素之一。正是在我國國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和國企改革尚未到位的特定背景下，入世所引發(fā)的外部壓力，無疑會加劇國企下崗職工分流與再就業(yè)的壓力，對正在推進(jìn)的下崗制度與失業(yè)保險(xiǎn)并軌的改革，產(chǎn)生嚴(yán)重的資金短缺矛盾。同時(shí)，我國現(xiàn)行社會保障制度尚未覆蓋到城鎮(zhèn)所有勞動者，即便加速擴(kuò)展步伐，在短期內(nèi)也較難積累WTO壓力下所需的巨額社會保障基金，并對制度穩(wěn)定運(yùn)行帶來壓力。顯然，企業(yè)改革短期內(nèi)難以走出困境，隨著失業(yè)和下崗人數(shù)的增加，一方面失業(yè)保險(xiǎn)金需求在短期內(nèi)會增大，而下崗分流的人提前退休形式則又會構(gòu)成長期養(yǎng)老保險(xiǎn)金的巨大需求；另一方面，企業(yè)繳費(fèi)機(jī)制受阻，將減少社會保障的資金供給來源。尤其在現(xiàn)行社會保障制度的隱性債務(wù)未能有效吸收的條件下，新增社會保險(xiǎn)金的較大需求，亦會給制度運(yùn)行帶來潛在壓力。在近幾年內(nèi)，現(xiàn)行社會保障制度的資金供求矛盾將顯得格外突出，并可能大大超出人們目前的估計(jì)。
其二，入世后，收入差距拉大的風(fēng)險(xiǎn)難以避免，弱勢群體人數(shù)的增多，將對我國社會保障制度的現(xiàn)行格局產(chǎn)生嚴(yán)重壓力。作為經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)重要組成部分，WTO的各項(xiàng)規(guī)則的實(shí)施，將程度不同地制約和影響各國的社會發(fā)展。富國越富、窮國越窮是經(jīng)濟(jì)全球化演進(jìn)中隱含的重要邏輯。在此意義上，入世可能會加劇我國業(yè)已存在的收入分配差距。在短期內(nèi)，我國弱勢群體的最低生活保障問題將會更為突出，部分農(nóng)民貧困問題將對我國現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，加入WTO將對我國現(xiàn)行社會救助制度帶來極為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。強(qiáng)化非常規(guī)的政策思路以緩解收人差距的繼續(xù)擴(kuò)大，強(qiáng)化臨時(shí)性救助顯得格外重要。
其三，WTO將對我國社會保障制度新舊模式
的轉(zhuǎn)型帶來巨大的潛在壓力。我國社會保障改革的歷程表明，社會保障改革的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)期。社會保障的若干深層次矛盾正逐漸凸顯，如隱性債務(wù)的吸收與消化，三條保障線與失業(yè)保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)過渡等對近期和長期的社會穩(wěn)定均具有十分重要的意義。入世后的全方位挑戰(zhàn)，無疑會使我國現(xiàn)行社會保障的諸多改革措施受阻。加入WTO引發(fā)的新的社會風(fēng)險(xiǎn)，又對我國社會保障改革的可持續(xù)發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并且會較大幅度地增大改革的成本。因而，加入WTO對我國社會保障的近期與長期的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)不應(yīng)低估。
最后，除上述已引起決策部門的高度關(guān)注的各類顯性社會風(fēng)險(xiǎn)外，由于經(jīng)濟(jì)保障、就業(yè)保障、企業(yè)單位保障逐漸缺位和社會保障改革滯后，長期積累的隱性社會風(fēng)險(xiǎn)及其嚴(yán)重性不應(yīng)低估。這主要表現(xiàn)為下崗職工以及基本收入保障難以得到保障的社會群體長期的心理壓力及對收入差距懸殊等社會不公平現(xiàn)象的心理壓抑。這形成不可低估的潛在社會風(fēng)險(xiǎn)，若不有效防范，加以引導(dǎo)或疏導(dǎo)，在特定背景下將可能釀成重大的社會問題。因而，基本經(jīng)濟(jì)保障和心理疏導(dǎo)并重，乃是社會風(fēng)險(xiǎn)策略框架關(guān)注的一個(gè)重要政策層面。宣傳輿論機(jī)構(gòu)的正確導(dǎo)向和政府部門及時(shí)化解各類社會矛盾，將有助于緩解長期積累的部分社會成員的心理壓力。當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)被定義為違背社會文化規(guī)范的行為與不幸事故。由多種因素引起的社會不公平現(xiàn)象，尤其是收入與分配的過分懸殊及城鄉(xiāng)貧困人口的增加，無疑會使我國特定制度背景下的潛在社會風(fēng)險(xiǎn)更趨嚴(yán)峻，迫切需要新的思路和新的策略框架。因此，盡快實(shí)施社會風(fēng)險(xiǎn)管理策略具有非常重要的意義。
三、用創(chuàng)新思維構(gòu)建我國社會風(fēng)險(xiǎn)管理體系
如何應(yīng)對我國社會保障制度改革在經(jīng)濟(jì)全球化和加入WTO背景下面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)突破現(xiàn)有制度框架，用創(chuàng)新思維制定應(yīng)對策略，構(gòu)建我國社會風(fēng)險(xiǎn)管理體系，實(shí)施積極的、動態(tài)調(diào)整的社會風(fēng)險(xiǎn)管理策略。
首先，在對WTO引發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分估計(jì)和準(zhǔn)確測度的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建我國的社會風(fēng)險(xiǎn)管理體系。應(yīng)對WTO的挑戰(zhàn)，固然需要完善現(xiàn)行社會保障制度，但必須從戰(zhàn)略高度上運(yùn)用創(chuàng)新思維來構(gòu)建社會風(fēng)險(xiǎn)管理體系，構(gòu)建我國應(yīng)對WTO挑戰(zhàn)的社會風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償新機(jī)制。即在強(qiáng)化現(xiàn)行社會保障體系的同時(shí)，拓展社會保障空間，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建政府——社會保障機(jī)制，市場——商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，社會——家庭、社區(qū)、民間救助機(jī)制三位一體的、系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)整和迅速反饋的社會風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，研究相應(yīng)的社會風(fēng)險(xiǎn)管理的政策思路，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化尤其是入世后對我國近期內(nèi)的社會穩(wěn)定所形成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。顯然，如果對現(xiàn)有社會風(fēng)險(xiǎn)缺乏充分的估計(jì)、沒有決策思路乃致發(fā)展模式的重大調(diào)整，現(xiàn)行社會保障制度改革的政策空間和保障力度可能會陷于未曾預(yù)料的困境。應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮既有家庭保障、民間組織及個(gè)人防范與化解社會風(fēng)險(xiǎn)的作用，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、家庭、個(gè)人及社區(qū)組織的社會風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，對有效控制WTO背景下的社會風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會穩(wěn)定，具有重要的決策意義。
其次，強(qiáng)化社會救助，構(gòu)建弱勢群體的臨時(shí)保護(hù)機(jī)制和社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金。為緩解入世必然帶來的部分職工下崗的風(fēng)險(xiǎn)和收入分配差距拉大的矛盾，應(yīng)當(dāng)盡快建立社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金，構(gòu)建中央——省市——縣的社會風(fēng)險(xiǎn)管理決策——控制——反饋系統(tǒng)，防范和化解社會風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)切實(shí)重視構(gòu)建社會救助體系，建立弱勢群體的社會保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化社會救濟(jì)基金的功能和構(gòu)建社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金�，F(xiàn)有社會救助體系無論從制度安排、基金投入，還是從保障范圍與力度上均遠(yuǎn)不能夠滿足日益增大的對社會救助和最低保障的需求。應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建以社會救助及最低生活保障制度為主體的，包括住房、醫(yī)療、教育補(bǔ)貼、收入政策調(diào)整及扶貧戰(zhàn)略等在內(nèi)的綜合性社會風(fēng)險(xiǎn)管理政策思路，對社會弱勢群體實(shí)施有效保障。顯然，如果沒有社會救助體系和社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金的強(qiáng)有力支撐，目前正在推行的若干改革措施都可能落空，而且會形成弱勢群體的保障真空。因而，決策思路的盡快調(diào)整，將為我們有效控制加入WTO近期內(nèi)可能引發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)贏得主動。
第三，盡快構(gòu)建社會風(fēng)險(xiǎn)控制的預(yù)警系統(tǒng)。隨著WTO各項(xiàng)規(guī)則的逐步到位和我國部分行業(yè)競爭劣勢的逐漸顯露，潛在社會風(fēng)險(xiǎn)將逐漸顯現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)我國國情，在對現(xiàn)有及未來幾年我國下崗和社會弱勢群體的總體趨勢進(jìn)行估計(jì)和預(yù)測，對現(xiàn)有保障制度的保障范圍、保障力度、資金供求等進(jìn)行分析預(yù)測的基礎(chǔ)上，建立我國社會風(fēng)險(xiǎn)控制的預(yù)警系統(tǒng)和預(yù)警指標(biāo)體系。構(gòu)建社會保障預(yù)警和應(yīng)急基金，尤其需要強(qiáng)調(diào)根據(jù)各地的實(shí)際情況，運(yùn)用創(chuàng)新思維探索社會保障和社會風(fēng)險(xiǎn)管理決策思路，具有十分關(guān)鍵的意義。
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