高速公路管理體制研究論文
摘 要：高速公路建成以后，如何管理便成為最主要的問題。高速公路的良好運行和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，離不開一個完善的管理體制。本文根據(jù)高速公路管理的主要內(nèi)容和特點，主要分析了國內(nèi)外主要的高速公路管理體制，重點研究了目前國內(nèi)采用的三種主要的高速公路管理體制，并對其特點進(jìn)行了比較，并提出了一些高速公路管理體制的改革建議�？晒└魇〉慕煌ㄖ鞴懿块T作參考用。
關(guān)鍵詞：高速公路，管理體制，分析
1、引言
高速公路是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，也是一個國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志之一。隨著高速公路里程的不斷增加和高速公路網(wǎng)的不斷完善，專業(yè)化的高速公路路政管理保障高速公路的良好運行、發(fā)揮最佳的經(jīng)濟(jì)效益的作用越來越明顯。高速公路的路政管理作為一門專業(yè)化的行政管理，它除了具有管理的一般規(guī)律外，還具有社會性、政策性、復(fù)雜性和特定性的特點，是一門相互聯(lián)系的系統(tǒng)工程。
由于我國高速公路建設(shè)普遍采取投資主體多元化的.方式，使高速公路管理體制也處于一種多元化的狀態(tài)，有時候會造成高速公路的路政管理主體不明，嚴(yán)重影響了高速公路路政管理的效率并對高速公路的良性發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮帶來負(fù)面影響，因此，探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的高速公路管理體制具有積極的現(xiàn)實意義。
2、國外高速公路路政管理體制
在管理、服務(wù)形式上，國外高速公路一般可以分為收費高速公路和不收費高速公路兩類。不收費高速公路一般由中央或中央和地方兩級政府籌資建設(shè)，委托地方公路部門管理和養(yǎng)護(hù)。收費高速公路則是由國家吸收社會、民間資金的方法建設(shè)高速公路，再以特許收費經(jīng)營的方式來組織運營管理。
國外高速公路的歷史較為久長，其管理體制經(jīng)過實踐積累已基本成熟，路政管理是公路管理的一部分。由于國情、社會文化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的不同，高速公路管理體制也存在差異，并各具特點。概括起來，國外高速公路管理體制有以下幾種形式：
（1）事業(yè)型管理
事業(yè)型管理按垂直劃分可以分為中央集權(quán)式和地方分權(quán)式兩種形式，中央集權(quán)式指國家統(tǒng)一計劃、投資、建設(shè)和運營管理，例如意大利免費高速公路；地方分權(quán)式指中央資助地方建設(shè)、建成后交地方管理，例如德國免費高速公路。按橫向劃分可以分為與普通公路統(tǒng)一管理和高速公路專門管理，與普通公路統(tǒng)一管理是高速公路與普通公路由同一個機(jī)構(gòu)管理，只是機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)專門部門管理，例如英國免費高速公路；高速公路專門管理指高速公路與一般公路由相互獨立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，各州內(nèi)設(shè)高速公路管理局和公路局分別管理高速公路和一般公路，例如美國的高速公路。
（2）公司型管理
公司型管理分為一個公司統(tǒng)一管理和多家公司獨立管理，一個公司統(tǒng)一管理指在政府監(jiān)督下，組建道路公團(tuán)統(tǒng)一籌資、建設(shè)、經(jīng)營管理高速公路，例如日本的高速公路；多家公司獨立管理指在政府監(jiān)督下，組建不同的公路公司，各條公路獨立運作，例如法國的收費高速公路。
3、國內(nèi)高速公路管理體制
現(xiàn)階段我國的高速公路管理處于體制轉(zhuǎn)變的起步階段。由于各省份地區(qū)的歷史、經(jīng)濟(jì)、文化的差異，各地的高速公路管理體制亦有所差異。歸納起來，目前我國的高速公路管理體制大體上可以分為統(tǒng)一管理型、加強(qiáng)行業(yè)管理型和屬地行業(yè)管理型三種類型。
1.統(tǒng)一管理型
全省高速公路建立一支統(tǒng)一規(guī)范的行政（路政）執(zhí)法機(jī)構(gòu)（除交警外），省交通廳將高速公路部門的執(zhí)法權(quán)限相對集中，把路政、運政、稽政等交通部門的行政職責(zé)合并統(tǒng)一擔(dān)負(fù)起來，建立起快速反應(yīng)、職責(zé)統(tǒng)一、分工協(xié)作一致的“三級管理，四個層次”的行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)。體制結(jié)構(gòu)如圖1所示。其特點為：
* 省高速公路行政（路政）執(zhí)法機(jī)構(gòu)對全省高速公路人、財、物進(jìn)行統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)范；
* 交通執(zhí)法人員編制按公路車流量、車道數(shù)和公路里程三個參數(shù)值定編；
* 經(jīng)費來源采取先從高速公路過路費收入提取百分比逐步過渡到財政撥款來解決；
* 根據(jù)國家規(guī)范和省高速公路主骨架建設(shè)情況，全省高速公路行政執(zhí)法實施統(tǒng)一規(guī)范管理，省高速公路行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)下設(shè)的支隊以省高速公路主骨架為主，沿線高速公路的分支路段按區(qū)域管理為輔。
圖1 統(tǒng)一管理型體制結(jié)構(gòu)
Fig1 structure of overall management system
2.加強(qiáng)行業(yè)管理型s
這個體制是結(jié)合省高速公路管理實際出發(fā)，照顧到省高速公路主骨架管理的連續(xù)性和省高速公路管理的統(tǒng)一性提出來的。加強(qiáng)行業(yè)管理型的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對省高速公路（即省廳單位參與合股、合資、合作等方式籌建省高管高速公路）進(jìn)行統(tǒng)一管理（跨地市管理），對地市高速公路進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)范指導(dǎo)管理（屬地管理）監(jiān)督及協(xié)調(diào)。
這種行政執(zhí)法的管理模式，可以發(fā)揮省高速公路主骨架作用，對高速公路主干道的連續(xù)性、暢通性和省主干道高速公路運行機(jī)制整體運行規(guī)范有利，避免了屬地管理的矛盾和弱點，同時又考慮了地市級高速公路分支屬地管理的特性，是以統(tǒng)一管理為主，屬地管理為輔，相輔相成，彼此各負(fù)其責(zé)，避免了機(jī)構(gòu)重疊，人力、財力、物力的浪費，又結(jié)合了省高速公路管理特性的措施，是現(xiàn)階段初期改革時具有一定的優(yōu)越性和可操作性。體制結(jié)構(gòu)如圖2所示。其特點為：
* 省高速公路執(zhí)法機(jī)構(gòu)對屬地管理的地市級高速公路機(jī)構(gòu)實行業(yè)務(wù)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)（指導(dǎo)）監(jiān)督及協(xié)調(diào)，屬地管理的高速公路其路政、運政、稽政等由屬地執(zhí)行具體的組織與管理；
* 省高速公路執(zhí)法機(jī)構(gòu)對省直管的高速公路支隊、大隊的管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部分地區(qū)路政管理部門是單獨成立；
* 編制、經(jīng)費來源與“統(tǒng)一管理型”的運作模式較為類似；
圖2 加強(qiáng)行業(yè)管理型體制結(jié)構(gòu)
Fig2 structure of strengthening industry management system
3.屬地行業(yè)管理型
這種管理體制似于普通公路管理。省設(shè)立一個高速公路路政管理行業(yè)規(guī)范指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對全省高速公路分地、市、縣界限劃地界，劃地段，進(jìn)行屬地的行政執(zhí)法指導(dǎo)，各地、市、縣建立相應(yīng)的高速公路執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)的各高速公路劃界分管，其體制結(jié)構(gòu)如圖3所示。
該管理體制對于普通公路是非常適宜和成功的，但這樣的管理體制經(jīng)過江蘇省高速公路的實際運作，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)用屬地管理來管理高速公路較難適應(yīng)高速公路的發(fā)展，不利于協(xié)調(diào)指揮，對高速公路
經(jīng)營企業(yè)來說，也不符合“精簡、高效能”的原則。
圖3 屬地行業(yè)管理型體制結(jié)構(gòu)
Fig3 structure of local industry management system
以上高速公路管理體制的三種形式，按高速公路管理特征，統(tǒng)一管理型和加強(qiáng)行業(yè)管理型能基本達(dá)到高速公路管理目標(biāo)的實施，在職能劃分方面，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，政令暢通、指揮靈便、步調(diào)一致，管理幅度調(diào)整比較容易，可使各級路政管理部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)有效的開展工作，防止因職責(zé)不明而造成濫用權(quán)職或互相推諉的現(xiàn)象。
4、關(guān)于高速公路體制改革的一些建議
1、理順管理體制
理順管理體制即是明確高速公路到底由哪個機(jī)構(gòu)來管理，該機(jī)構(gòu)又由哪個單位負(fù)責(zé)。不能出現(xiàn)多頭管理的情況。在大體方向上應(yīng)該實行垂直的、獨立的管理體制。
2、明確高速公路路政管理的主體
管理主體不明確帶來執(zhí)法尺度不一的問題，導(dǎo)致部門間工作難以協(xié)調(diào)，在一些情況下難以正確有力的執(zhí)法。如在高速公路上發(fā)生違章、損壞設(shè)施等情況，路政管理部門沒有檢查、扣車、扣證等權(quán)，因而對違章行為難以管理，也影響了路政管理工作的正常進(jìn)行。要解決這些問題，必須明確高速公路的管理主體，以實現(xiàn)統(tǒng)高速一、集中管理。
3、給予高速公路管理機(jī)構(gòu)明確的權(quán)力
在明確公路管理主體以后，要明確規(guī)定高速公路管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，并給予高速公路管理機(jī)構(gòu)一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)�，F(xiàn)在有的地方的高速公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)任太大，權(quán)力太小。讓人覺得什么都能管，什么都不能管，這就是管理機(jī)構(gòu)權(quán)力太小的結(jié)果。要改變這種現(xiàn)象就必須給予管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力和一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。
5、結(jié)語
高速公路的管理究竟采取何種管理體制，要針對具體的社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)地理環(huán)境以及投資建設(shè)中的其他多種客觀要素來確定。本文分析總結(jié)了國內(nèi)外高速公路管理體制，并對高速公路管理體制改革提出了一些建議，可供各省級交通主管部門參考用。
參考文獻(xiàn)
[1] 王進(jìn)思，公路路政管理學(xué)，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004。
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[3] 黃家城，公路路政管理與公路養(yǎng)護(hù)，北京：人民交通出版社，2003。
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