試談中職教育免學(xué)費政策的反思論文
一、中職教育免學(xué)費政策帶來了新的結(jié)構(gòu)性問題
隨著中職教育免學(xué)費政策的深入推進(jìn)，免學(xué)費在全國范圍內(nèi)已基本覆蓋，其效果初步顯現(xiàn)。應(yīng)該說免學(xué)費政策減輕了學(xué)生家長的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，這對困難家庭尤為明顯。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“一刀切”的中職免費政策也帶來了一些問題，這些問題與“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”目標(biāo)是不相符的，一定程度上甚至還制約了職業(yè)教育的發(fā)展。
(一)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示政策整體效果不理想
2016 年中國財政科學(xué)研究院教科文研究中心對全國143 所技工院校校長、管理人員進(jìn)行了問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，參與調(diào)查的學(xué)校中，全部享受中職教育免學(xué)費政策的比例高達(dá)94.92%，部分享受的占4.52%，即中職教育免學(xué)費政策在此次被調(diào)查樣本中基本實現(xiàn)全覆蓋，國家對中職教育的支持力度不可謂不大。67.86%的受訪者認(rèn)為中職教育免學(xué)費政策具有積極影響，認(rèn)為影響不大的占到23.81%，約8%認(rèn)為具有負(fù)面影響。這反映出中職教育免學(xué)費政策的實施效果與政策預(yù)期存在較大差距。
從地區(qū)結(jié)構(gòu)看，免學(xué)費政策效果呈現(xiàn)出較強的區(qū)域性特征。在中西部地區(qū)，中職教育免費政策減輕了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的經(jīng)濟壓力，在一定程度上增強了中職教育的吸引力。北京大學(xué)教育財政科學(xué)研究所的一項調(diào)查研究表明：在中西部地區(qū)，免學(xué)費補助促使中職教育招生好轉(zhuǎn)，專業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但是財政資金效率依然不高;在東部地區(qū)，突出的矛盾是招生下滑嚴(yán)重。有數(shù)據(jù)顯示，浙江的溫州、臺州地區(qū)成為中職教育下滑“重災(zāi)區(qū)中的重災(zāi)區(qū)”，2010-2013 年間招生降幅高達(dá)40%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過學(xué)齡人口的變化①。
(二)部分地區(qū)教育財政支出責(zé)任落實困難
免學(xué)費政策加大了各級財政的支出責(zé)任。伴隨免學(xué)費政策的深入推進(jìn)，我國財政性職業(yè)教育經(jīng)費政府投入比重不斷增大，社會投入比重持續(xù)減小，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，這種趨勢在中等職業(yè)教育尤為突出：中等職業(yè)教育經(jīng)費政府投入占比由2008 年的65%增長到2013 年的86%，而社會投入占比由原來的1.2%減小至0.66%，社會投入規(guī)模萎縮近45%。免學(xué)費政策由中央決策、地方執(zhí)行，但法律規(guī)定中職教育的支出責(zé)任主體是地方財政。調(diào)查表明，在政策執(zhí)行中，受地方財政承受能力限制，一些地方的落實情況不盡如人意。從全國范圍看，24.3%的市、縣沒有落實免學(xué)費的支出責(zé)任，東部地區(qū)這一比例為10.5%，而中、西部地區(qū)沒有完全落實免學(xué)費支出責(zé)任的市、縣比例分別高達(dá)36.7%和25.7%。而且，受義務(wù)教育經(jīng)費不可攜帶的影響，外來人口流入地區(qū)為了減少本地財政負(fù)擔(dān)，往往縮減了本地優(yōu)質(zhì)中職教育對非戶籍學(xué)生的開放空間，這些學(xué)校反而轉(zhuǎn)向以升學(xué)教育為主，這將進(jìn)一步加劇本地產(chǎn)業(yè)的人才需求與中職教育的脫節(jié)。
(三)免費政策存在逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)
一是免費政策前運行較好的學(xué)校發(fā)展受到抑制。據(jù)一些職業(yè)學(xué)校負(fù)責(zé)人反映，免收學(xué)費后，財政對職業(yè)學(xué)校的支出總量沒有同步增加，而是進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，相應(yīng)減少了對學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施類的項目支出。政府撥付的2000 元/ 年/ 人的免學(xué)費補助主要用于保障學(xué)校的日常運轉(zhuǎn)，包括水電氣、維修、勞務(wù)、差旅等，很難再有經(jīng)費用于學(xué)校專業(yè)建設(shè)和改善辦學(xué)條件，很多發(fā)展中職內(nèi)涵、提升軟實力的政策措施變成“無米之炊”。此外，根據(jù)相關(guān)政策，以前學(xué)校收費收入中部分可以用于對師資的績效補助，取消收費后，這部分支出相應(yīng)取消，導(dǎo)致教師的收入水平降低。
二是免費政策前運行較差的學(xué)校得以繼續(xù)生存，有“養(yǎng)懶校”的現(xiàn)象。免費政策后，部分運行不佳甚至瀕臨停辦的民辦中職學(xué)校得到了全額補助，從而能夠繼續(xù)維持，得以生存。由于免學(xué)費政策并沒有對職業(yè)學(xué)校增加績效指標(biāo)，這些學(xué)校發(fā)展的動力、效率問題都沒有任何改進(jìn)跡象，應(yīng)該說，在一定程度上推遲甚至是阻礙了民辦職業(yè)學(xué)校的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
(四)免費政策進(jìn)一步降低了中職教育的社會認(rèn)可度對大多數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的家長而言，其收入水平相對較高，負(fù)擔(dān)能力較強，對一學(xué)年1300 多元的學(xué)費容忍度較高，而免費反而給人造成了“不要錢的東西不是好東西”的印象，認(rèn)為免費服務(wù)在質(zhì)量上也會打折扣，這加深了社會對職業(yè)教育的偏見。有中職學(xué)校校長反映，在免費政策出臺后入學(xué)分?jǐn)?shù)線有了很大下降，甚至形同虛設(shè)。由于財政補助的生均經(jīng)費撥款尚未考核教學(xué)質(zhì)量，而與招生人數(shù)有直接關(guān)系，導(dǎo)致免費后中職院校爭搶生源問題更為突出。據(jù)業(yè)內(nèi)人員介紹，每招一個學(xué)生，公辦學(xué)校出差、宣傳和給初中的獎勵，平均成本為200～1000 元，民辦學(xué)校的平均成本為600～2500 元，這幾乎相當(dāng)于半年或一年的__學(xué)費，造成了財政補助資金的浪費。而且在爭搶生源過程中，很多學(xué)校都會采取不正當(dāng)手段招生，夸大宣傳，虛假承諾，欺騙學(xué)生與學(xué)生家長，或是實行地方保護主義，這將進(jìn)一步降低社會對職業(yè)學(xué)校的認(rèn)可度。
(五)免費政策對學(xué)生和家庭的激勵作用不明顯
免學(xué)費政策使學(xué)生或者家庭不需要承擔(dān)任何成本就能享受到政府提供的.政策福利，這種直接的學(xué)費減免可能導(dǎo)致很多享受免費政策的學(xué)生不珍惜讀書的機會，一定程度上使學(xué)生產(chǎn)生依賴心理，降低了激勵作用。這種單純的贈予性行為容易使學(xué)生在接受優(yōu)惠的過程中處于被動，對激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和學(xué)習(xí)動機沒有幫助。雖然政府出臺中職免費政策不是直接出于經(jīng)濟效益的考量，但這樣的資金浪費對政策目標(biāo)的達(dá)成顯然起到了反作用。
二、堅持公平與效率融合發(fā)展，全面提升中職教育質(zhì)量
與免學(xué)費政策相比，如何通過結(jié)構(gòu)性改革，使職業(yè)學(xué)校提供更好的服務(wù)，提升教育質(zhì)量，是我們下一步面臨的主要任務(wù)。
(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“免費就是公平”的思維方式，樹立公平與效率融合發(fā)展的理念
教育公平既是社會公平的起點，也可以說是社會公平的底線。但是如果供給水平低，供給方式缺乏效率，即使有公平機會，也不會有公平的結(jié)果。這既不能滿足創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略要求，也不符合現(xiàn)代社會的構(gòu)建基礎(chǔ)，更難體現(xiàn)現(xiàn)代化的治理水平。當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問題是大而不強，即發(fā)展速度快、發(fā)展體量大，但是與經(jīng)濟、社會，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求不相匹配，使其本已不高的社會認(rèn)可度進(jìn)一步降低。所以職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問題是如何提升質(zhì)量，而中職教育的免費政策只是有助于降低私人就學(xué)成本和教育服務(wù)價格，但是，在經(jīng)濟問題不是制約職業(yè)教育發(fā)展主因的條件下，在中職辦學(xué)質(zhì)量不盡如人意、學(xué)生和家長及雇主對于這一教育服務(wù)及其提供者認(rèn)同感很低時，單純靠政府降低服務(wù)價格并不能有效刺激需求更不會提升教育質(zhì)量。
所以，只有公平與效率的融合發(fā)展，而不是只偏重一方，職業(yè)教育發(fā)展的空間才能更大，社會吸引力才能更強�，F(xiàn)階段追求縱向公平更有利于公平與效率的融合發(fā)展。免費政策的實施，其基本出發(fā)點是教育公平。公平并不是要求平等或平均地分配財政教育資源，除了平等原則以外，還應(yīng)輔之以差異原則與補償原則。這緣于教育財政學(xué)專家小弗恩·布里姆萊(Vern Brimley，Jr.)提出的教育財政縱向公平。所謂“縱向公平(vertical equity)”，是指不平等地對待平等，其核心理念是不同對象區(qū)別對待。從社會的角度，民族、種族、經(jīng)濟地位、居住地、語言、身心發(fā)展等方面存在客觀差異，針對特定對象，應(yīng)區(qū)別對待，即只有更多地投入特定群體，才能使之獲得與其他人相同的教育效益。在現(xiàn)階段，如果以橫向公平為原則，即全國普遍免費，在大量的中西部地區(qū)提供的職業(yè)教育質(zhì)量和水平還難以滿足橫向公平的條件下，中職教育的質(zhì)量很難有實質(zhì)提升。應(yīng)該說，在中等職業(yè)教育處于穩(wěn)定發(fā)展期，基于發(fā)展中大國、地區(qū)發(fā)展差距及收入分配差距大、多民族及多元化需求豐富等諸多特性，縱向公平的理念應(yīng)更適合我國國情。
(二)深化職業(yè)教育體制改革，提升教育質(zhì)量
一是重新定位職業(yè)教育的功能，營造有利于職業(yè)教育發(fā)展的環(huán)境。當(dāng)前中職教育發(fā)展面臨的突出問題是教育質(zhì)量低，缺乏社會認(rèn)可度。從生源的角度看，主要是家庭困難的學(xué)生和學(xué)習(xí)成績差的學(xué)生，這難以滿足未來國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略對高技能人才的需求，關(guān)鍵還在職業(yè)教育定位不清。應(yīng)明確職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育模式，普通教育強調(diào)的是知識的儲備，而職業(yè)教育強調(diào)知識的應(yīng)用，中等職業(yè)教育與普通中等教育應(yīng)是高中階段教育的兩種不同教育類型。同層次不同類型的教育所培養(yǎng)的人才是不可相互替代的。如，高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是技能或技術(shù)應(yīng)用型人才，而普通高等教育培養(yǎng)的是學(xué)術(shù)和技術(shù)研發(fā)型人才，是同層次且等值的。職業(yè)教育是分類培養(yǎng)，實行“分類招生”，不同于目前普通高中招生采用的基于分?jǐn)?shù)的“分層次招生”模式，是學(xué)生根據(jù)自身興趣、愛好、特長選擇自身的職業(yè)生涯發(fā)展方向，根據(jù)職業(yè)方向定位選擇就讀普通高中或職業(yè)高中。
二是盡快建立國家資格框架制度，提升職業(yè)教育社會認(rèn)可度。與普通教育相比，當(dāng)前職業(yè)教育社會地位“低人一等”的原因在于，職業(yè)教育與普通教育基本上處于割裂狀態(tài)，兩者是在兩套不同的評價標(biāo)準(zhǔn)和體系下運行的，其教育成果也互不相認(rèn)。而建立國家資格框架制度，將職業(yè)資格和學(xué)歷學(xué)位等值等價起來，即每獲得一級職業(yè)資格證書，就等同于相應(yīng)的學(xué)歷層次證書，打通職業(yè)教育和普通教育，使得職業(yè)教育真正受到社會尊重。從國際經(jīng)驗看，目前歐盟和東盟等國已經(jīng)建立了比較完善的國家資格框架制度，該制度已成為各國之間教育證書和職業(yè)資格證書評估、比較及相互認(rèn)定的重要依據(jù)。我國應(yīng)進(jìn)一步加快建立和完善國家資格框架制度，實現(xiàn)縱向銜接與橫向溝通，進(jìn)而提高職業(yè)教育吸引力，使技能人才能得到與普通教育畢業(yè)生同等甚至更高的社會地位。
三是加大職業(yè)教育集團化改革力度，打破按行政區(qū)劃的辦學(xué)模式，以社會調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)取代政府行政配置，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局。當(dāng)前的職校分布按行政層級和區(qū)劃而設(shè)，各市區(qū)一般有省屬職業(yè)學(xué)校、市屬職業(yè)學(xué)校、市屬技工學(xué)校，而各縣域也都有一所職校。為了招生，各職校競爭激烈，招生成本不斷攀升，在中職招生市場混亂的情況下，相當(dāng)一部分財政補助資金并不是用于職業(yè)教育本身，而是被消耗在中職學(xué)校搶奪生源的過程之中。應(yīng)加強地方職業(yè)教育治理，根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)、人口、教育實際和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提出中等職業(yè)教育規(guī)劃布局指導(dǎo)意見，從省、市層面指導(dǎo)各地從實際出發(fā)，逐步優(yōu)化中等職業(yè)教育學(xué)校布局和專業(yè)。鼓勵優(yōu)質(zhì)學(xué)校通過兼并、托管、合作辦學(xué)等形式，整合辦學(xué)資源;對定位不明確、辦學(xué)質(zhì)量低、服務(wù)能力弱的學(xué)校實行調(diào)整改造或兼并重組。推動各項要素資源優(yōu)化整合，逐步提高中等職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)水平。
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