城市公共物品建議與研究的論文
【摘要】在二十一世紀(jì)的今天，城市化不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)支撐點(diǎn)，也是增進(jìn)國(guó)民福利的重要手段，若處理不當(dāng)則會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的障礙。本文在回顧公共物品理論發(fā)展的同時(shí)分析了當(dāng)前我國(guó)城市公共物品領(lǐng)域的現(xiàn)狀，并且提出了一些建議和看法。
【關(guān)鍵詞】城市公共物品供給公平與效率
一、城市公共物品定義
城市公共物品現(xiàn)在普遍被定義為:范圍局限在一個(gè)城市內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展為目標(biāo)，保證城市居民的健康和人身安全為前提，為城市化社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。例如地方教育、公安、消防、公路、橋梁、供水供電網(wǎng)絡(luò)，污水處理等。城市公共物品區(qū)別于一般公共物品主要體現(xiàn)在他的區(qū)域性，雖然具有一般公共物品的特征，但主要作用在一個(gè)城市內(nèi)。由于城市公共物品對(duì)于城市的發(fā)展至關(guān)重要，加之當(dāng)前我國(guó)戶籍制度的適度松綁以及城市化政策的推行，城市公共物品的研究變得更具有重要意義。
二、當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究
國(guó)內(nèi)學(xué)界當(dāng)前對(duì)城市公共物品的研究主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域，即供給主體與供給模式。對(duì)于我國(guó)公共物品供給現(xiàn)狀學(xué)界爭(zhēng)論不大，由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，加之制度缺陷，我國(guó)大陸地區(qū)城市公共物品供給不足已是不爭(zhēng)的事實(shí)。就當(dāng)前來(lái)看，無(wú)論是資本性公共物品還是消費(fèi)型公共物品，供給都無(wú)法滿足市民需求。截止2007年，我國(guó)大陸地區(qū)城市化率超過(guò)40%。按照當(dāng)前預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)城市人口數(shù)量將超過(guò)7億。加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民生活水平的提高，屆時(shí)對(duì)城市用水、用電、燃料管道、教育、司法等公共物品的需求將呈幾何增長(zhǎng)，如不能有效解決公共物品的有效供給問(wèn)題，我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展必將受到嚴(yán)重制約。對(duì)于公共物品的供給方來(lái)說(shuō)確定何種供給規(guī)模才能在滿足需求與充分效率兩個(gè)方面達(dá)到平衡成為亟待解決的問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題首先應(yīng)該尋找合適的公共物品供給主體。早期的針對(duì)公共物品研究的學(xué)者普遍認(rèn)為公共物品應(yīng)該由政府提供，但是隨著研究的深入以及“非純公共物品”概念的提出，人們意識(shí)到不同“純度”的公共物品應(yīng)該由不同的主體來(lái)完成供給。
1、純公共物品的供給
純公共物品由于其絕對(duì)的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)根本無(wú)法提供，因此必須由政府來(lái)供給。城市純公共物品也是這樣，只是這種非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性是在一定地域內(nèi)得以體現(xiàn)。至于是由中央政府還是由地方政府來(lái)供給當(dāng)前學(xué)界基本傾向于地方政府供給。依據(jù)是地方政府更了解轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共物品的需求偏好，此外，不少學(xué)者認(rèn)為不同地區(qū)應(yīng)該有權(quán)選擇公共物品的種類與數(shù)量。
雖然學(xué)者們普遍認(rèn)為城市純公共物品由城市當(dāng)局來(lái)提供的合理性，但是對(duì)于我國(guó)當(dāng)前體制下市政當(dāng)局公共物品的供給效率學(xué)界依然有爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于效率與公平。一方面我國(guó)現(xiàn)行決策體制充分體現(xiàn)了行為效率，但是經(jīng)濟(jì)效率卻存在著廣泛的質(zhì)疑。由于政府執(zhí)行者的收益曲線與公眾在這一領(lǐng)域的收益曲線偏離，因此他們的行為與目的也會(huì)沖突。執(zhí)行者的收益取決于其行為是否滿足上級(jí)官員的偏好而非滿足公眾對(duì)公共物品的偏好。而上級(jí)對(duì)區(qū)域公共物品供給的實(shí)際需求了解往往不足甚至偏離。此外，國(guó)內(nèi)當(dāng)前盡管戶籍制度已經(jīng)放松，但國(guó)民依然不可能像西方國(guó)家那樣低成本的實(shí)現(xiàn)“用腳投票”。這種國(guó)情直接影響市政當(dāng)局對(duì)公共物品的供給效率。第二，當(dāng)前我國(guó)中央集權(quán)制度下地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)，費(fèi)稅改革進(jìn)一步在財(cái)政領(lǐng)域剝奪地方當(dāng)局為提供某些特殊公共物品而選擇的收入來(lái)源。稅收目的不明確以及稅收用途的混亂也影響了財(cái)政資金的使用效率，最終影響的還是公共物品的供給效率。
2、城市準(zhǔn)公共物品的供給
不同于城市純公共物品、準(zhǔn)公共物品具有一定程度的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，這種物品若使用者過(guò)多也易造成擁擠。例如城市道路、供水供電網(wǎng)絡(luò)、通訊、機(jī)場(chǎng)等。這些公共物品的.“純度”相對(duì)于司法、公園、博物館等更低，收取一定費(fèi)用的可能性也存在。對(duì)于此類物品，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都認(rèn)為可以實(shí)現(xiàn)多元化供給。另外，廣西師范大學(xué)黃河?xùn)|教授提出非純公共物品市場(chǎng)供給的三個(gè)條件，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度條件，消費(fèi)排他性技術(shù)條件和公共物品非純性條件。當(dāng)前我國(guó)市政當(dāng)局針對(duì)這種非純公共物品供給的方式按照“純度”大概可以歸納成兩種:市政當(dāng)局采用公共方式供給或者市政當(dāng)局通過(guò)市場(chǎng)方式供給。公務(wù)員之家:
所謂公共方式供給即政府向消費(fèi)者無(wú)償提供，但是通過(guò)稅收來(lái)支付其成本。對(duì)于部分“純度”相對(duì)較高、外部效益大的產(chǎn)品，如果由市場(chǎng)來(lái)提供會(huì)造成效率較大的損失，對(duì)于這部分產(chǎn)品，政府通過(guò)公共方式提供效率會(huì)高于私人供給。但是對(duì)于這個(gè)“純度”的界定并沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這里以城市公路為例，雖然現(xiàn)在大多數(shù)國(guó)內(nèi)城市道路是由市政當(dāng)局采取公共方式提供，然后通過(guò)征收養(yǎng)路費(fèi)(現(xiàn)已改成汽油稅)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)成本補(bǔ)償。但是不少地方采取吸收私人資本建設(shè)經(jīng)營(yíng)部分城市道路，設(shè)立收費(fèi)站對(duì)過(guò)往車輛收費(fèi)。
除了公共方式供給外，現(xiàn)在我國(guó)市政當(dāng)局也廣泛的采用引入私人資本提供公共物品這種方式。在公共物品供給領(lǐng)域引入私人資本有利于公共物品供給效率和競(jìng)爭(zhēng)性的提高。另外，當(dāng)前無(wú)論是政府還是學(xué)界都認(rèn)識(shí)到供給不等于生產(chǎn)，私人資本的引入可以保證在市政財(cái)力有限的情況下更好滿足公眾對(duì)公共物品的需求。在我國(guó)行政壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重的國(guó)情下，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也可以在相當(dāng)程度上打破行政壟斷以及遏制尋租行為。具體來(lái)看學(xué)界將我國(guó)市政當(dāng)局引入市場(chǎng)機(jī)制供給的方式歸納為三種方式。即BOT模式(build-operate-transfer)及其后來(lái)演進(jìn)而來(lái)的BOOT(build-own-operate-transfer)模式、BOO(build-own-operate)模式、BLT(build-lease-transfer)模式等；“公私合作模式”即ppp(public-private-partnership)模式；ABS模式(asset-backed-securitization)是以項(xiàng)目可預(yù)期收入為保證，發(fā)行國(guó)際債券的方式來(lái)融資。ABS方式除了融資空間大的優(yōu)勢(shì)外還有一大優(yōu)點(diǎn)，即不增加政府“資產(chǎn)負(fù)債表”上的負(fù)債率。
三、結(jié)論與建議
1、當(dāng)前面臨的問(wèn)題
盡管學(xué)界對(duì)私人供給公共物品的必要性認(rèn)識(shí)較為統(tǒng)一，但是對(duì)于不同模式的認(rèn)識(shí)程度依然較為混亂。現(xiàn)有文獻(xiàn)似乎更多的在注重討論私人物品與公共物品技術(shù)上的劃分，也就是通過(guò)排他性技術(shù)和生產(chǎn)技術(shù)劃分公共物品的“純度”，然后羅列理論按純度套取不同經(jīng)營(yíng)或者供給的模式。也有一部分學(xué)者重點(diǎn)考慮私人供給效率問(wèn)題，他們對(duì)效率損失的關(guān)注點(diǎn)主要來(lái)自兩方面:一是市政當(dāng)局作為市民代言人與企業(yè)對(duì)公共項(xiàng)目成本及盈利信息獲取的不對(duì)稱性；二是質(zhì)疑私人供給是否能有效消除搭便車現(xiàn)象。然而針對(duì)市政當(dāng)局對(duì)本地區(qū)公共物品需求偏好了解程度的研究很少，且沒(méi)有顯著成果。此外，雖然學(xué)界已經(jīng)關(guān)注到私人資本進(jìn)入公共物品供給領(lǐng)域需要市政當(dāng)局以產(chǎn)權(quán)明晰作為激勵(lì)機(jī)制，而且也有很多文獻(xiàn)闡述了私有資本涉獵公共物品供給效率與價(jià)格決定的研究，但是缺乏市政當(dāng)局引入私人資本投資公共物品領(lǐng)域是否引發(fā)新的行政壟斷的研究。另外關(guān)于如何解決我國(guó)市政當(dāng)局對(duì)于私有資本進(jìn)入公共領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管缺失以及體制內(nèi)對(duì)于市政當(dāng)局監(jiān)管缺失的研究也處于大面積空白狀態(tài)。
綜合來(lái)看，通過(guò)數(shù)十年的研究，我們發(fā)現(xiàn)公共物品的問(wèn)題實(shí)際是要解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。但事實(shí)是在現(xiàn)行制度下，我們?cè)噲D解決由公共物品基本特性引起的市場(chǎng)失靈問(wèn)題時(shí)又引發(fā)了新的效率損失。學(xué)界一直在思考如解決外部性和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，當(dāng)局也在努力彌補(bǔ)由于制度漏洞導(dǎo)致的新的效率損失以及消除公平障礙，但是還有一個(gè)老問(wèn)題并沒(méi)有得到我國(guó)執(zhí)行當(dāng)局在實(shí)際操作過(guò)程中的重視，即如何有效顯示公眾對(duì)公共物品的偏好，因此在此后的研究中更有必要基于明晰的產(chǎn)權(quán)來(lái)綜合分析研究如何通過(guò)我國(guó)現(xiàn)行的委托代理機(jī)制綜合顯示公眾對(duì)公共物品的偏好。
2、建議
盡管我們列舉了上述的種種問(wèn)題，但是歸結(jié)起來(lái)還是兩個(gè)方面:第一是需求偏好的顯示以及表達(dá)；第二是有效供給。在偏好顯示方面，我們對(duì)于文獻(xiàn)中已經(jīng)闡述的部分不在贅述，這里主要想談的是基于西方公共選擇理論，立法機(jī)構(gòu)運(yùn)作應(yīng)該作為表達(dá)公眾實(shí)際偏好的主要手段。因此，我國(guó)各市級(jí)人大應(yīng)該充分發(fā)揮這種作用，針對(duì)城市政府提出的各種公共物品供給方案進(jìn)行選擇。在這過(guò)程中必須進(jìn)一步加強(qiáng)民主監(jiān)督以及進(jìn)一步提高人大代表選舉過(guò)程中公民參與程度。其次，城市執(zhí)政當(dāng)局作為公共物品的供給者應(yīng)該主動(dòng)通過(guò)各種實(shí)際調(diào)查來(lái)獲取公民對(duì)公共物品的需求數(shù)據(jù)，這種做法并非不可能，布坎南曾經(jīng)提出過(guò)問(wèn)卷調(diào)查顯示偏好的方法，但是這種做法技術(shù)要求較高，需要城市執(zhí)行當(dāng)局更加科學(xué)的執(zhí)政。
在供給方面，同樣我們不再贅述前面已經(jīng)提到過(guò)的內(nèi)容，我們認(rèn)為執(zhí)政當(dāng)局必須兼顧公平與效率。一方面要明確公共物品供給實(shí)際也是通過(guò)政府支付轉(zhuǎn)移來(lái)減少由于制度缺陷和市場(chǎng)失靈引起的貧富差距；另一方面必須做到財(cái)政支出取之于民用之于民，細(xì)分各種稅收以盡可能降低搭便車現(xiàn)象。效率方面，市政當(dāng)局應(yīng)該區(qū)分供給與生產(chǎn)。同時(shí)，針對(duì)公共物品的純度與種類進(jìn)行科學(xué)決策。此外，主動(dòng)搜集需求信息科學(xué)制定各種方案以減少立法機(jī)構(gòu)運(yùn)作成本也是提高效率的有效手段之一。
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