高校法律顧問(wèn)制度與建議論文
摘要：健全與完善高校法律顧問(wèn)制度，能夠有效保障高校教育管理工作的合法性、合規(guī)性，預(yù)防和排除潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，保障高校及師生的合法權(quán)益，積極推動(dòng)高校法治化建設(shè)。本文剖析了當(dāng)前高校法律顧問(wèn)制度存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出要進(jìn)一步明確高校法律顧問(wèn)職責(zé)，構(gòu)建“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”與“外包服務(wù)”相結(jié)合的運(yùn)行模式，不斷健全法律顧問(wèn)工作程序規(guī)則，優(yōu)化法律顧問(wèn)從業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：高校；法律顧問(wèn)；制度；職能
隨著中央依法治國(guó)方略的全面推進(jìn)和深入落實(shí)，國(guó)家教育部門(mén)和各地區(qū)相繼出臺(tái)有關(guān)“依法治�！�、“推進(jìn)教育法治化建設(shè)與發(fā)展”等工作的實(shí)施意見(jiàn)，一些高等學(xué)校也結(jié)合教學(xué)科研實(shí)際，改進(jìn)工作方式，完善制度措施。有的高校建立并實(shí)施法律顧問(wèn)制度，力求推進(jìn)學(xué)校法治化建設(shè)。筆者感到，目前我國(guó)高校的法律顧問(wèn)工作尚處在起步探索階段，實(shí)踐工作中暴露出組織機(jī)構(gòu)不健全、法治思維不牢固、作用效果不明顯等不足問(wèn)題，影響和制約了這項(xiàng)制度在促進(jìn)高校法治建設(shè)中應(yīng)有作用的有效發(fā)揮，必須予以改進(jìn)與完善。
一、建立高校法律顧問(wèn)制度的必要性
隨著高校教育管理工作內(nèi)涵式發(fā)展和校外聯(lián)系合作的深化拓展，高等院校工作涉及面越來(lái)越廣，可能面臨的法律問(wèn)題也越來(lái)越多。比如，高校對(duì)外關(guān)系中會(huì)簽訂涉及設(shè)施設(shè)備采購(gòu)、科研項(xiàng)目合作、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化等協(xié)議，這些合同條款特別是違約責(zé)任、解除事由等內(nèi)容，都直接關(guān)系到校方工作能否順利推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)效益的獲取。再比如，學(xué)校對(duì)學(xué)生作出處罰決定時(shí)，既要保證程序正當(dāng)，又要符合法律規(guī)定，否則可能導(dǎo)致矛盾升級(jí)甚至引發(fā)訴訟糾紛。這類涉法問(wèn)題還包括頒布校紀(jì)校規(guī)是否合規(guī)、勞資糾紛處理是否合法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是否充分等等。上述法律風(fēng)險(xiǎn)如果得不到有效規(guī)避，將會(huì)給學(xué)校或師生造成聲譽(yù)影響和經(jīng)濟(jì)損失。法律風(fēng)險(xiǎn)防范以及案件糾紛處理具有復(fù)雜性、專業(yè)性，即便是高校領(lǐng)導(dǎo)決策層和機(jī)關(guān)部門(mén)，也沒(méi)有足夠?qū)I(yè)的法律知識(shí)支撐去處理這類問(wèn)題。因此，在高校內(nèi)部設(shè)置法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，并針對(duì)性地開(kāi)展法律服務(wù)非常必要。高校法律顧問(wèn)制度是指在高等院校設(shè)置專門(mén)法律部門(mén)及專業(yè)人員，為學(xué)校教學(xué)、科研、管理等工作提供法律參謀意見(jiàn)，審查、預(yù)防和排除法律風(fēng)險(xiǎn)，并采取法律手段處理各類涉法矛盾糾紛，保障學(xué)校及教職員工合法權(quán)益的工作制度。高校法律顧問(wèn)工作的推廣實(shí)施，其必要性、重要性還在于：（1）有利于樹(shù)立與培養(yǎng)高校領(lǐng)導(dǎo)層和機(jī)關(guān)部門(mén)的法治思維，增強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)與能力，推進(jìn)高校法治建設(shè)；（2）有利于保證教育管理工作的合法性、合規(guī)性，防止因決策不當(dāng)、把關(guān)不嚴(yán)引發(fā)不利法律后果；（3）有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉法問(wèn)題苗頭，提早做好證據(jù)固定與保存工作；（4）有利于對(duì)師生開(kāi)展法律知識(shí)宣傳教育和法律咨詢，提供維權(quán)服務(wù)；（5）有利于主動(dòng)采取法律措施或應(yīng)訴答辯，穩(wěn)妥解決法律糾紛，保障師生合法權(quán)益。
二、當(dāng)前高校法律顧問(wèn)制度存在的薄弱環(huán)節(jié)
（一）沒(méi)有建立統(tǒng)一的法律部門(mén)機(jī)構(gòu)
自2013年教育部頒布全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要以來(lái)，一些高校探索實(shí)施法律顧問(wèn)制度。但是，關(guān)于如何設(shè)置機(jī)構(gòu)方面，做法不一。有的設(shè)立專門(mén)的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，與機(jī)關(guān)其他部門(mén)平行運(yùn)行；有的掛靠或內(nèi)設(shè)在高校行政辦公室；有的不設(shè)單獨(dú)編制，僅設(shè)立臨時(shí)法制辦公室或指派一名工作人員兼職工作；有的與律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議，委托律師承辦合同審定與涉法糾紛處理等工作；有的借鑒美國(guó)高校治理模式，設(shè)立高�？偡深檰�(wèn)，全面負(fù)責(zé)高校法律事務(wù)，等等。一方面原因是教育行政管理部門(mén)和高校對(duì)法律顧問(wèn)工作重視不足，另一方面也表明理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)工作運(yùn)行模式還未進(jìn)行充分論證與改革。
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對(duì)于高校法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)及人員的工作任務(wù)、職能范圍和責(zé)任要求尚未達(dá)成共識(shí)與明確界定。有的履行法制辦公室職責(zé)，僅對(duì)學(xué)校制定規(guī)章制度和簽訂合同進(jìn)行審查；有的承擔(dān)司法援助職能，僅對(duì)教師和大學(xué)生個(gè)人糾紛提供法律咨詢和案件代理；有的是溝通聯(lián)絡(luò)部門(mén)，依托地方律師解決涉法問(wèn)題；有的是高校管理者的“法律參謀”，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決策和對(duì)外事務(wù)分析預(yù)判法律風(fēng)險(xiǎn)，提供法律意見(jiàn)建議。
�。ㄈ⿲I(yè)化人才隊(duì)伍匱乏
當(dāng)前，高校法律事務(wù)管理總體上層次不高、效率低下，很重要的原因是工作人員專業(yè)素養(yǎng)不高，隊(duì)伍實(shí)力不強(qiáng)。有的是從機(jī)關(guān)其他崗位“借調(diào)”或“改行”的，雖教育管理工作經(jīng)驗(yàn)豐富，但法律知識(shí)欠缺；有的雖是法律專業(yè)科班出身，但不具備國(guó)家法律職業(yè)資格，也沒(méi)有司法實(shí)務(wù)工作的歷練與經(jīng)歷；有的雖然聘請(qǐng)法學(xué)院教授或律師，但由于兼職身份無(wú)法投入足夠的時(shí)間和精力承擔(dān)工作。此外，由于職業(yè)發(fā)展與平臺(tái)薪酬的局限性，有的專職人員一旦通過(guò)法律職業(yè)資格考試具備從業(yè)資格后，就選擇辭職“跳槽”謀求更大的發(fā)展平臺(tái)，導(dǎo)致人才隊(duì)伍難以處于持續(xù)穩(wěn)定狀態(tài)。
（四）缺乏科學(xué)完備的程序規(guī)則
無(wú)論采取何種組織機(jī)構(gòu)模式，許多高校都沒(méi)有建立一套科學(xué)完備的法律顧問(wèn)運(yùn)行流程和制度規(guī)范。比如，對(duì)于合同的法律審查，由誰(shuí)提出，經(jīng)過(guò)什么樣的程序?qū)彶�，法律顧�?wèn)意見(jiàn)是否采納，以及不采納走什么流程等，沒(méi)有明確的規(guī)范。法務(wù)部門(mén)在高校層級(jí)內(nèi)的地位不高，法律顧問(wèn)經(jīng)常成為領(lǐng)導(dǎo)想起來(lái)征詢意見(jiàn)才會(huì)出現(xiàn)的角色，往往是被動(dòng)式地開(kāi)展工作。也就是說(shuō)，如果有的高校領(lǐng)導(dǎo)法治思維意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)于高校建設(shè)發(fā)展、人事處理等一些涉及法律事務(wù)的重要工作，如果不要求法律顧問(wèn)參與研究論證，那么法律顧問(wèn)即便是想主動(dòng)作為、靠前服務(wù)，還是會(huì)“插不上手，說(shuō)不上話”，更不要說(shuō)是履行“依法治�！眳⒅\作用了。
三、完善高校法律顧問(wèn)制度的幾點(diǎn)建議
�。ㄒ唬┟鞔_高校法律顧問(wèn)的職責(zé)任務(wù)
法律顧問(wèn)要想成為高校法治建設(shè)的實(shí)施者與促進(jìn)者，避免高校在法律層面出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)漏洞或利益受損，應(yīng)當(dāng)履行以下職責(zé)：（1）參與高校重大教學(xué)管理工作的研究與決策，出具法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告與防范意見(jiàn)；（2）組織對(duì)高校內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行“合規(guī)性”審查，協(xié)助機(jī)關(guān)職能部門(mén)對(duì)各類規(guī)章進(jìn)行立、廢、改；（3）審查修改科研合作、社會(huì)化服務(wù)等各類合同或協(xié)議；（4）組織實(shí)施法制教育與法律咨詢，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與師生的法律素養(yǎng)；（5）對(duì)機(jī)關(guān)部門(mén)的教學(xué)管理活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，對(duì)可能引發(fā)法律糾紛的人事、學(xué)籍、薪資、福利等處理決定予以糾正；（6）處理涉法涉訴案件糾紛，參與和解或代理訴訟；（7）為師生個(gè)人法律糾紛提供法律援助。
（二）設(shè)置“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”與“外包服務(wù)”相結(jié)合的運(yùn)行模式
兼職法律事務(wù)機(jī)構(gòu)和單純購(gòu)買(mǎi)外包服務(wù)模式既不能保證法律顧問(wèn)投入足夠的時(shí)間和精力，也無(wú)法確保從全局上掌控法治工作，難以實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)與教育管理工作的深度融合。為此，建議統(tǒng)一在高校機(jī)關(guān)設(shè)置具有行政編制與獨(dú)立身份的法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)與教務(wù)、黨建等機(jī)關(guān)平級(jí)，至少處于中層管理地位。在配齊專職人員的基礎(chǔ)上，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式聘請(qǐng)律師事務(wù)所提供專業(yè)知識(shí)支持與實(shí)務(wù)技能協(xié)助。法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)專職人員主要承辦法律風(fēng)險(xiǎn)防范、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、日常法制宣傳等一般性常規(guī)工作，對(duì)于重大疑難事項(xiàng)論證和案件糾紛代理則由外包服務(wù)律師協(xié)助專職法律顧問(wèn)辦理。
�。ㄈ┙∪深檰�(wèn)工作的程序規(guī)則
為解決當(dāng)前高校法律顧問(wèn)普遍存在的'工作脫鉤、信息不暢、服務(wù)方式隨意等問(wèn)題弊端，建議完善法律顧問(wèn)工作流程，至少應(yīng)建立如下程序規(guī)則：（1）參會(huì)研究制度。法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或其指派人員有權(quán)以顧問(wèn)專家身份列席學(xué)校黨委會(huì)和辦公會(huì)，參與重大事項(xiàng)研究決策，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)必須聽(tīng)取法律顧問(wèn)發(fā)表的意見(jiàn)建議；（2）法律審查制度。學(xué)校各機(jī)關(guān)和學(xué)院就合同或其他涉法事項(xiàng)向?qū)W校申報(bào)法律服務(wù)需求，經(jīng)校領(lǐng)導(dǎo)同意后，交由法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，法律顧問(wèn)出具意見(jiàn)書(shū)并簽字；（3）登記備案制度。法律顧問(wèn)參會(huì)發(fā)表意見(jiàn)或提交的書(shū)面材料均登記入冊(cè)，法律意見(jiàn)是否采信，要做好登記并連同被審查項(xiàng)目材料一并入冊(cè)，意見(jiàn)不采納的，還必須說(shuō)明理由；（4）情況通報(bào)制度。學(xué)校機(jī)關(guān)和各學(xué)院每周向法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)通報(bào)主要工作安排和任務(wù)完成情況，法律顧問(wèn)有權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督，有權(quán)開(kāi)展情況調(diào)查并發(fā)表意見(jiàn)；（5）訴訟代理制度。有關(guān)部門(mén)對(duì)涉法涉訴案件，需呈報(bào)校領(lǐng)導(dǎo)同意后，申請(qǐng)法律顧問(wèn)啟動(dòng)起訴或應(yīng)訴工作。有關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)法律顧問(wèn)的要求，協(xié)助調(diào)查事實(shí)，提交證據(jù)材料；（6）檢查問(wèn)詢制度。法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)有權(quán)就某一教育管理事項(xiàng)要求某一部門(mén)說(shuō)明情況、陳述理由，甚至提出整改意見(jiàn)。
（四）嚴(yán)格入職條件，加強(qiáng)崗位培訓(xùn)
從嚴(yán)把控法律顧問(wèn)崗位人員從業(yè)資格是確保優(yōu)質(zhì)高效法律服務(wù)的根本，應(yīng)同時(shí)具備如下條件：（1）具有國(guó)家法律職業(yè)資格或律師資格，并從事法律服務(wù)工作滿1年的；（2）從事高校教育管理工作滿3年，具備教育管理相關(guān)知識(shí)能力；（3）具備較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力、文字表達(dá)能力以及疑難問(wèn)題處置能力。有條件的高校，應(yīng)當(dāng)從法律專家、優(yōu)秀律師或辭職法官中高薪聘請(qǐng)法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。此外，教育主管部門(mén)和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依托法學(xué)院校、律師協(xié)會(huì)定期組織對(duì)高校法律顧問(wèn)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以不斷提高從業(yè)水平。
�。ㄎ澹﹥�(yōu)化職業(yè)發(fā)展，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制
吸引保留人才是破解當(dāng)前法律顧問(wèn)工作低效運(yùn)作的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。建議對(duì)法律顧問(wèn)人員設(shè)置有別于高校一般行政管理崗位的職業(yè)發(fā)展平臺(tái)與路徑，法律顧問(wèn)可以評(píng)任初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)職稱，晉升專業(yè)技術(shù)等級(jí)。符合條件的，可由司法行政機(jī)關(guān)選任為國(guó)家公職律師，更加便捷地行使律師職權(quán)，從事調(diào)查取證和出庭應(yīng)訴工作。建立健全法律顧問(wèn)業(yè)績(jī)考核及獎(jiǎng)勵(lì)制度，綜合考慮工作數(shù)量、避免經(jīng)濟(jì)損失等因素評(píng)估工作業(yè)績(jī)，給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。法律顧問(wèn)的薪酬福利待遇應(yīng)比同資歷的管理崗位人員高，以增強(qiáng)人員從業(yè)的積極性與榮譽(yù)感。
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