海綿城市建設(shè)的困難誤區(qū)及推進(jìn)建議的論文
1 海綿城市熱潮
傳統(tǒng)的城市雨水系統(tǒng)建設(shè)模式已經(jīng)對水環(huán)境造成巨大的負(fù)面影響與危害，近年來的城市內(nèi)澇災(zāi)害廣受病垢。
事實(shí)上，嚴(yán)重的徑流污染、水文循環(huán)的破壞乃至生態(tài)環(huán)境的惡化也必須受到更充分的重視。無論如何，以剛性的、灰色的雨水排除系統(tǒng)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的局限性已非常明顯。
近年來，中央政府高度重視城市雨洪問題及水環(huán)境的綜合整治，2012 年相繼發(fā)布文件（國發(fā) 23、國辦發(fā)36號文），指導(dǎo)城鎮(zhèn)排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提出了《城鎮(zhèn)排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃》（以下簡稱《排水防澇規(guī)劃》）編制要求與總體方向。在住建部的直接領(lǐng)導(dǎo)下，北京建筑大學(xué)負(fù)責(zé)主編、多家規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院參加編寫《低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)技術(shù)導(dǎo)則》，幾經(jīng)修改與完善，2014 年10 月，以《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南-低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》（以下簡稱《指南》）的名稱發(fā)布。同年 12 月，國家住建部協(xié)同財(cái)政部、水利部共同發(fā)布海綿城市試點(diǎn)申報(bào)通知，調(diào)動全國 100 多個城市的積極申報(bào)。2015 年3 月底，經(jīng)過數(shù)輪競爭性評選，確定南寧、白城、濟(jì)南、武漢、鎮(zhèn)江、嘉興等 16 個城市作為首批海綿城市試點(diǎn)，要求每個試點(diǎn)城市 3 年內(nèi)建成并運(yùn)行不少于 15km2的海綿城市示范區(qū)，中央財(cái)政支持資金總額超過 200 億元。目前，全國范圍建設(shè)海綿城市的熱潮方興未艾。
海綿城市建設(shè)的核心是推行現(xiàn)代雨洪管理體系[1].然而，在具體的實(shí)施和落實(shí)過程中，卻面臨許多難題，涉及到觀念的轉(zhuǎn)變、新理論與技術(shù)體系的建立、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定、新的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法和程序、管理模式創(chuàng)新、跨專業(yè)協(xié)作、政策與實(shí)施保障體系、科學(xué)合理的監(jiān)測評估等諸多亟待解決和配套的工作。從現(xiàn)代雨洪管理體系發(fā)展較早、推行比較好的國家及城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，這一系列技術(shù)與管理的變革從 80 年代延續(xù)至今，仍在發(fā)展和不斷創(chuàng)新。從國內(nèi)對海綿城市建設(shè)理念與內(nèi)容的普遍理解和掌握程度、理論與技術(shù)體系的儲備、工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和相適應(yīng)的管理機(jī)制建設(shè)等多方面來看，在幾年內(nèi)快速完成行業(yè)的整體轉(zhuǎn)型，并大規(guī)模的推行，面臨巨大的挑戰(zhàn)和不確定性。
因此，在政府和社會的高度關(guān)注與巨額資金支持的建設(shè)熱潮背后，更需要理性、冷靜的思考，全面梳理海綿城市建設(shè)面臨的困難、誤區(qū)和障礙，把握關(guān)鍵，從長遠(yuǎn)著眼，從近期入手，制定近遠(yuǎn)期規(guī)劃，才能構(gòu)成更科學(xué)、持續(xù)的推進(jìn)力，保障海綿城市建設(shè)的有序和科學(xué)發(fā)展。
2 困難和誤區(qū)
2.1 對海綿城市建設(shè)工作難度認(rèn)知不足
一些試點(diǎn)城市對海綿城市建設(shè)的艱難程度還認(rèn)識不足。申報(bào)成功城市的試點(diǎn)區(qū)域一般既包括改造難度極大的老舊城區(qū)，也包括部分新城區(qū)與待建區(qū)，在兩三年內(nèi)完成超過 15km2的試點(diǎn)區(qū)域建設(shè)與改造，普遍涉及數(shù)百個改造與新建項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)和運(yùn)行評估。
不僅項(xiàng)目數(shù)量大、周期短，還必然涵蓋各種灰色基礎(chǔ)設(shè)施和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的選擇和合理組合，甚至還可能涉及河道、湖泊及流域的`綜合整治，如何盡快、有序地完成實(shí)施方案的整體規(guī)劃，科學(xué)、有序、全面開展各個項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及施工建設(shè)，是一項(xiàng)異常緊迫又有很大難度的工作。而且，不同區(qū)域也都面臨不同的建設(shè)風(fēng)險和落實(shí)困難。
對于不少城市老舊城區(qū)改造項(xiàng)目，一方面，綠地率很低，難以提供充足的地上空間布置低影響開發(fā)或綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，還面臨已建綠地的改造、市政道路空間和豎向關(guān)系的改造、合流制區(qū)域管網(wǎng)的提標(biāo)改造、水澇點(diǎn)整治、涉及許多不同部門的協(xié)調(diào)、市民對大范圍改造的理解和支持等綜合性難題。
新城區(qū)雖然綠地率相對較高，但建筑與小區(qū)普遍景觀條件較好，高層建筑多，不僅面臨建筑內(nèi)排水雨落管斷接、景觀改造阻力大和提升空間小等專業(yè)問題，公共空間大范圍改造工程對城市正常運(yùn)行造成的影響和對居民的干擾，也會面臨市民的抵觸情緒甚至投訴壓力等，成為推進(jìn)的障礙。
對于待建城區(qū)，地塊開發(fā)建設(shè)時序與海綿城市建設(shè)期限的匹配、已拿到土地開發(fā)許可的建設(shè)項(xiàng)目如何強(qiáng)制落實(shí)控制指標(biāo)，也都是海綿城市建設(shè)的難題。
而且，接下來編制具有強(qiáng)指導(dǎo)性、實(shí)施性的專項(xiàng)規(guī)劃，大量項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)招投標(biāo)、施工建設(shè)，推行 PPP 模式，質(zhì)量監(jiān)督和保障，評估驗(yàn)收準(zhǔn)備等安排，都是各城市盡快推進(jìn)和落實(shí)海綿城市建設(shè)工作的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。
總而言之，舊城和新城的海綿城市建設(shè)，都會面臨主、客觀兩方面許多的巨大困難和障礙。缺乏對這些困難和障礙的清晰認(rèn)知，以及高效的制度突破和安排，高效率的應(yīng)對策略，將會極大地影響后續(xù)工作的有效開展。
2.2 海綿城市內(nèi)涵關(guān)系不清
從部分試點(diǎn)城市的實(shí)施方案、實(shí)施計(jì)劃與近期工作進(jìn)展來看，存在對海綿城市的內(nèi)涵、低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)與排水防澇、徑流總量及徑流污染控制等基本概念和關(guān)系的認(rèn)識模糊。
一方面，狹義低影響開發(fā)措施的功能和適用范疇被有些人忽視或夸大。通俗說，就是筆者略為夸張地歸納為對低影響開發(fā)的“萬能論”與“無用論”兩種認(rèn)識，或者說是“灰色派”和“綠色派”兩種不同的主張，即完全依賴或完全否定灰色基礎(chǔ)設(shè)施。客觀來講，已建城市條件錯綜復(fù)雜，務(wù)實(shí)有效、可持續(xù)的排水系統(tǒng)解決方案很難簡單地依賴單一的灰色或綠色設(shè)施。毫無疑問，完全依靠灰色設(shè)施不符合“海綿城市”的基本理念和建設(shè)要求[2],而在已建城區(qū)大范圍的改造工作，受綠地率、管網(wǎng)條件及地面豎向關(guān)系等許多因素的限制，不考慮現(xiàn)實(shí)條件，一味追求綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施也如天方夜譚，不僅增加實(shí)施難度，還可能拖延建設(shè)周期、增加投資甚至根本無法落實(shí)。
另一方面，排水防澇與海綿城市的關(guān)系也亟待明晰。
如一些城市的申報(bào)實(shí)施方案中，將海綿城市的建設(shè)內(nèi)容狹義地局限于低影響開發(fā)分散式設(shè)施，而忽視了如多功能調(diào)蓄公園、管網(wǎng)提標(biāo)改造、合流制區(qū)域內(nèi)澇和污染控制等一系列綜合方案和設(shè)施的建設(shè)。
2.3 對設(shè)施功能、控制目標(biāo)和指標(biāo)的片面理解和僵化操作
海綿城市涉及新的突破性的控制目標(biāo)和指標(biāo)。“滲、滯、蓄、凈、用、排”即精煉地概括海綿城市建設(shè)的多目標(biāo)、多途徑特征，如何科學(xué)地認(rèn)識這六字的內(nèi)涵至關(guān)重要。
但從一些城市實(shí)施方案看，存在理解僵化、認(rèn)識不清的問題，進(jìn)而影響實(shí)施方案的合理性。例如，在制定海綿城市建設(shè)的實(shí)施方案和各類項(xiàng)目的分配時，將這六字截然分開對項(xiàng)目進(jìn)行安排，就存在明顯的不合理性。一方面，顯然是不了解或忽視大多數(shù)低影響開發(fā)設(shè)施多功能的特點(diǎn)。以典型的生物滯留設(shè)施為例，該技術(shù)不僅包括滲透、滯蓄、凈化、雨水綜合利用等多種功能；同時，它還必須具有溢流排放之功能以防止水澇，即，僅一種小設(shè)施就體現(xiàn)了上述“六字方針”;另一方面，在一個具體的項(xiàng)目甚至項(xiàng)目中的一個子系統(tǒng)流程中，也是由多功能的許多設(shè)施所組成。而且，在實(shí)際的雨水系統(tǒng)中，徑流總量、雨水利用、徑流污染控制[3-4]乃至排水防澇指標(biāo)，也多是交織在一起，或者具有密切的聯(lián)系和耦合關(guān)系，而不是截然的分開。因此，海綿城市實(shí)施方案或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃中，需要特別注意避免僵化分割控制指標(biāo)與項(xiàng)目建設(shè)方案，而是要根據(jù)具體條件的不同，根據(jù)各種設(shè)施的特點(diǎn)、適用性和多功能特征，綜合分析和選擇，進(jìn)行系統(tǒng)的優(yōu)化組合，及項(xiàng)目的總體安排。
此外，對“下沉式綠地率”、“透水鋪裝率”等控制性指標(biāo)，也需要科學(xué)地理解，結(jié)合不同項(xiàng)目具體條件，和其它量化控制指標(biāo)，合理地來應(yīng)用。
2.4 PPP 模式如何適應(yīng)海綿城市建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的特點(diǎn)和要求
由企業(yè)和政府共同參與投資建設(shè)和運(yùn)行管理的 PPP（Private-Public-Partnership）模式受到國家的高度重視，也是海綿城市建設(shè)試點(diǎn)的重要內(nèi)容。首輪試點(diǎn)申報(bào)中，開展 PPP 模式的城市額外獎勵達(dá)到 10%,也是這次申報(bào)與建設(shè)試點(diǎn)的熱點(diǎn)與難點(diǎn)之一。
PPP 模式不是簡單的融資渠道，更不應(yīng)成為地方政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)的途徑。海綿城市建設(shè)的 PPP 模式，必須針對海綿城市各類項(xiàng)目的特點(diǎn)，及不同企業(yè)的自身?xiàng)l件和優(yōu)勢，探索建設(shè) / 運(yùn)營等不同的階段、面對政府 / 開發(fā)商等不同責(zé)任主體下的運(yùn)作，否則很難形成持續(xù)的市場化推進(jìn)力。舉例來說，城市水廠及管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)與管理等，一些企業(yè)具有相對成熟的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，可通過水費(fèi)分成和政府購買服務(wù)方式獲得長期盈利，比較適合直接作為 PPP 項(xiàng)目。但長期來看，需要探索和解決雨水排放顯性或隱性收費(fèi)的問題。而某些舊城小區(qū)、道路雨水系統(tǒng)改造項(xiàng)目，沒有長期可持續(xù)的收入，建設(shè)階段政府投資難辭其咎，運(yùn)營階段也需要綜合考慮物業(yè)交割和特許經(jīng)營等不同的管理方式。
事實(shí)上，上述一些困難或誤區(qū)都是由于對海綿城市的內(nèi)涵與系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)系缺少科學(xué)理解和清晰認(rèn)識，如果不能清晰理解并妥善處理這些問題，會直接造成海綿城市建設(shè)內(nèi)容的混亂和缺陷，對未來海綿城市的建設(shè)推廣造成負(fù)面影響。
3 海綿城市推進(jìn)的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)
3.1 準(zhǔn)確把握海綿城市的內(nèi)涵、目標(biāo)和系統(tǒng)組成
�。�1）內(nèi)涵與目標(biāo)建設(shè)海綿城市，就是以低影響開發(fā)的理念，通過現(xiàn)代雨洪管理理論、方法和科學(xué)技術(shù)體系，最大程度地減小城市開發(fā)建設(shè)對自然水文題條件和生態(tài)系統(tǒng)的破壞，具體目標(biāo)就是要有效控制徑流排放總量、徑流污染和城市洪澇，有效利用雨水資源，實(shí)現(xiàn)城市的良性水文循環(huán)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境�！吨改稀芳跋嚓P(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)給出了這些綜合目標(biāo)的具體控制指標(biāo)和參數(shù)。
�。�2）系統(tǒng)組成現(xiàn)代城市雨水系統(tǒng)，或者說海綿城市雨水系統(tǒng)，更多通過低影響開發(fā)（LID - Low Impact Development）和 綠 色 雨 水 基 礎(chǔ) 設(shè) 施（GSI - Green StormwaterInfrastructure），結(jié)合必要的灰色基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)雨水徑流的“滲、滯、蓄、凈、用、排”,主要涵蓋以下幾個子系統(tǒng)[2].圖 1 給出了海綿城市雨水系統(tǒng)與設(shè)施層面的各子系統(tǒng)的相應(yīng)關(guān)系示意。
·狹義的低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)（源頭控制系統(tǒng)）
·雨水管渠蓄排系統(tǒng)（或稱小排水系統(tǒng)）
·超標(biāo)雨水控制系統(tǒng)（或稱大排水系統(tǒng)）
通過上述系統(tǒng)的整合和有機(jī)銜接，綜合達(dá)到總量減排控制、水質(zhì)控制和洪澇防治，以及實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)或修復(fù)。
3.2 灰色與綠色基礎(chǔ)設(shè)施的有機(jī)結(jié)合
現(xiàn)代雨洪管理或海綿城市建設(shè)，必須對上述系統(tǒng)形成共識，并基于每個城市的具體條件來科學(xué)地運(yùn)用并落實(shí)。而具體應(yīng)用于老城區(qū)改造，必須考慮城區(qū)現(xiàn)有綠化率條件，建筑雨落管的改造、既有雨水管網(wǎng)排水能力的提升和道路坡度與地形豎向的綜合利用等復(fù)雜現(xiàn)實(shí)條件，廣泛采用“綠-灰結(jié)合”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。
國際上，很多城市如西雅圖、華盛頓、費(fèi)城等，經(jīng)過長期的研究和實(shí)踐探索，近年來大力倡導(dǎo)未來推廣“綠色”基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合“灰色”基礎(chǔ)設(shè)施共同改造城市老舊城區(qū)以及建設(shè)新城，并編制中長期的實(shí)施規(guī)劃和投入長期的政府資金。2012 年啟動的舊金山城市排水系統(tǒng)升級規(guī)劃（Sewer System Improvement Program, SSIP）中，計(jì)劃在未來 20~30 年間投入資金 60 億美元，統(tǒng)籌綠色與灰色雨水基礎(chǔ)設(shè)施對舊金山灣區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)更新。該計(jì)劃既涵蓋在部分城市道路與開放空間的綠色改造，也包括污水廠升級、管網(wǎng)提標(biāo)以及隧道等灰色基礎(chǔ)設(shè)施的改造，綜合應(yīng)對城市洪澇、設(shè)施老化、雨水徑流和合流制溢流污染以及抗震等多方面問題[5].
國內(nèi)一些城市例如沈陽市、鎮(zhèn)江市、嘉興市等也已經(jīng)開展了一系列研究與實(shí)踐。例如筆者參與沈陽規(guī)劃設(shè)計(jì)院合作開展的合流制老舊城區(qū)的系統(tǒng)改造策略研究，通過源頭低影響開發(fā)、管網(wǎng)局部改造和調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、盾構(gòu)雨水干管等多種方式綜合解決洪澇與污染問題。雖然研究方案最終由于資金等原因尚未實(shí)施，但對于“綠 -灰結(jié)合”、“多級蓄 - 排結(jié)合”已有比較清晰的思路和成果。目前在參與的多個海綿城市試點(diǎn)工作中，也是以綠-灰結(jié)合為主要規(guī)劃策略和實(shí)施方案的技術(shù)路線。
3.3 雨水控制利用系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)
面對海綿城市建設(shè)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)條件、突出的跨專業(yè)和系統(tǒng)銜接問題以及緊迫的建設(shè)時序，各試點(diǎn)城市急需編制一個具有高度可實(shí)施性的綜合性的雨水控制利用系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃[6],科學(xué)提出雨水系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容，對城市總體規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等頂層規(guī)劃提出土地利用要求，并銜接總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃修編，道路與交通、綠地等其他專項(xiàng)規(guī)劃等新編與修編，結(jié)合舊城改造規(guī)劃或計(jì)劃、“棚戶區(qū)改造”、道路和其他基礎(chǔ)設(shè)施的改造等，共同落實(shí)雨水系統(tǒng)相關(guān)建設(shè)內(nèi)容（圖 2）。
基于各試點(diǎn)城市短期內(nèi)見效的特殊要求，該專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)至少涵蓋以下要點(diǎn)：（1）低影響開發(fā)、小排水系統(tǒng)、大排水系統(tǒng)的綜合目標(biāo)與控制指標(biāo)體系；（2）響應(yīng)控制指標(biāo)要求，提出市政以及各地塊海綿城市工程主要建設(shè)方案，既包括分散式的低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)，也包括管網(wǎng)及處理廠提標(biāo)改造、地面行泄通道與調(diào)蓄空間、末端河道整治與生態(tài)修復(fù)等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容；（3）重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)清單與時序安排；（4）試點(diǎn)區(qū)域考核體系與評估達(dá)標(biāo)方案；（5）建立清晰的資金保障與機(jī)制保障措施，權(quán)責(zé)明確落實(shí)到責(zé)任主體；（6）相關(guān)規(guī)劃修編建議等。
在上述規(guī)劃指引下，還需要全面開展大量具體工程項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)和施工建設(shè)。對第一批試點(diǎn)城市，由于建設(shè)任務(wù)量大，難度系數(shù)高，各地普遍缺乏有技術(shù)儲備和豐富經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)單位和施工隊(duì)伍為后續(xù)工作做強(qiáng)力的支撐。因此，不僅需要充分發(fā)揮本地規(guī)劃設(shè)計(jì)單位重要作用和責(zé)任，還需要借助有實(shí)力的咨詢團(tuán)隊(duì)的有力協(xié)助或指導(dǎo)。
毫無疑問，海綿城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)絕不限于以上幾方面。例如還必須有給水排水、風(fēng)景園林、景觀、水利、道路等專業(yè)工程師的通力協(xié)作，等等。
4 展望
長期來看，我國城市雨水系統(tǒng)建設(shè)模式必然向海綿城市 - 低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)建設(shè)模式轉(zhuǎn)變。無論是工程界、學(xué)術(shù)界還是政府管理者都已經(jīng)清晰認(rèn)識到原有的目標(biāo)單一、高碳排放、高污染、粗放型的雨水排放模式已經(jīng)難以為繼。但從一些雨水管理領(lǐng)先國家的推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，這一轉(zhuǎn)變和新體系的建立絕非一蹴而就的事，是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，必須在管理理念、政策機(jī)制方面有重大突破，必須建立系統(tǒng)的基礎(chǔ)理論、工程技術(shù)體系、專業(yè)人才隊(duì)伍和培育新型的產(chǎn)業(yè)等等，期望短期內(nèi)快速見效恐欲速而不達(dá)。海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)，正是向這個方向轉(zhuǎn)變邁進(jìn)的一大步和跨越式發(fā)展的嘗試。嘗試，就應(yīng)該允許出現(xiàn)偏差甚至出錯，就應(yīng)該準(zhǔn)以糾偏。
我們期待未來的步子更大也更穩(wěn)，讓海綿城市建設(shè)真正成為“美麗中國”和未來“綠色城鎮(zhèn)化”的有力抓手和一種長效機(jī)制。
參考文獻(xiàn)
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