淺談殘疾人社會保障權的論文
殘疾人作為特殊的社會弱勢群體，他們的生存和發(fā)展日益受到政府和社會的關注，不論在理論研究還是制度建設上，殘疾人的社會保障都取得了長足的進步。但我們對殘疾人社會保障的研究成果進行梳理后發(fā)現(xiàn)，學界對此問題的研究目前存在明顯不足，主要表現(xiàn)在偏重現(xiàn)狀分析和對策研究，忽視對基本理論的研究。尤其是過于關注殘疾人社會保障的制度構建，如保障體系的重構、保障模式的選擇、針對具體保障內(nèi)容的對策分析等，而對支撐制度的相關理論問題涉獵較少。在這里，我們認為將殘疾人的社會保障納入權利視野，重視殘疾人社會保障權，是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好殘疾人各項權益的現(xiàn)實路徑。
一、殘疾人社會保障的權利維度
殘疾人社會保障，是指國家給予殘疾人特別扶助，以保障他們的基本生活權益的一種制度安排，它是一國整個社會保障體系中不可或缺的重要組成部分。而從世界范圍來看，現(xiàn)代意義上的社會保障是現(xiàn)代國家為解除或預防貧困以及某些經(jīng)濟和社會災害對社會成員造成的威脅，維護人格尊嚴，通過立法和一系列措施，為社會成員基本生活的安全提供保護。從表面看，現(xiàn)代社會保障制度是解決一定社會問題的一種手段，實質上，我們認為現(xiàn)代社會保障制度的建立是對公民社會保障權的確認，是為保障社會成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，國家有責任、有義務去建立完善各項社會保障制度，確保公民社會保障權的實現(xiàn)。社會保障制度實施的理論基礎是公民社會保障權的存在。社會保障權是指國家立法強制規(guī)定的，由國家和社會出面舉辦，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、家人死亡、遭遇災害、面臨生活困難等情形下給予物質幫助，旨在保障公民個人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實現(xiàn)社會公平和社會進步的制度。主要包括社會救濟、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫四個方面的內(nèi)容。[1]從這一定義可以看出，社會保障權的權利主體當然地包括殘疾人群體，而且殘疾人生存和發(fā)展的困境完全是因為其生理或心理上的缺陷造成的，因此與健全人相比，他們更需要國家的幫助和扶持。但這種幫扶并不是國家出于同情和憐憫給予殘疾人的簡單施舍，而是國家基于殘疾人對基本生存的需要所作的制度性安排，是殘疾人作為社會一員與其他社會成員平等共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的權利要求的體現(xiàn)。因此，殘疾人社會保障制度作為整個社會保障體系的一部分，其構建和運行必須以尊重和保障殘疾人社會保障權為主線。但殘疾人社會保障權并不是簡單的特殊主體的社會保障權，它既有一般意義的社會保障權的共性的方面，又有其作為特殊主體權利的個性的方面。
二、殘疾人社會保障權的含義和性質
殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。殘疾人社會保障權是殘疾人作為權利主體的社會保障權。作為一類特殊而困難的權利主體，殘疾人因其在生理、心理或感官等方面的缺陷，無法與其他健全人在同等基礎上參與社會生活。因此其生存和發(fā)展狀況落后于社會平均水平，存在大量亟待解決的問題。因此，殘疾人有權利在社會保險、社會救濟、社會福利以及社會優(yōu)撫等方面得到國家提供的幫助，相應的，國家也有義務采取必要的措施，為殘疾人平等地參與社會生活提供便利的條件。
殘疾人社會保障權作為特殊主體的社會保障權，它與一般意義上社會保障權在權利屬性上有共性的一面。首先，它屬于基本人權，它所關心的是殘疾人人的最基本的需求，蘊涵了深刻的人性關懷，因此，社會保障權的性質首先是基本人權。其次，它屬于憲法權利。作為基本人權的社會保障權，如果僅僅停留在道德權利的層面而沒有上升到法定權利層面，那么殘疾人的社會保障權就不可能得到有力的保障。正因為如此，現(xiàn)代國家都以根本大法的形式將殘疾人社會保障權由人權上升為公民的基本權利。再次，它屬于社會權。社會權是基于福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴的生存而予以保障的所有權利的總稱。它要求國家積極地干預社會經(jīng)濟生活，保護和幫助弱者。而殘疾人社會保障權體現(xiàn)了國家對殘疾人這一弱勢群體的幫扶，屬于典型的社會權。除此之外，殘疾人社會保障權還具有其特殊的屬性。即以殘疾人的生存和發(fā)展為其基本權能，并以實現(xiàn)殘疾人經(jīng)濟、政治、社會、文化等諸方面全面、可持續(xù)發(fā)展為根本價值訴求。生存和發(fā)展是人類面臨的兩大主題，也是人權的根本所在。人的生存和發(fā)展在理論上被概括為生存權和發(fā)展權�！吧鏅嗍侨税雌浔举|在一個社會和國家中享有的維持自己生命的最起碼的權利�！盵2]生存權在實質上是滿足人類最低限度生存需要的權利，是要求國家積極履行保障義務的權利。發(fā)展權是一種新型的人權，“即所謂發(fā)展權是人的個體和人的集體參與、促進并享受其在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本權利�！盵3]殘疾人社會保障權存在和行使的首要目標就是要滿足殘疾人的基本物質生活需要，使殘疾人不至于因殘疾導致的勞動能力和勞動手段的欠缺而陷入缺衣少食、流離失所的悲慘境地。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會文明程度的提高，滿足殘疾人的基本生存需要的權利得以逐步實現(xiàn)，殘疾人群體已經(jīng)開始作為一個有獨立人格和社會價值的公民群體生活在社會上，他們的需求層次也已出現(xiàn)較大變化，由渴求溫飽向多層次的發(fā)展需求轉變。求發(fā)展，像健全人一樣到社會中去實現(xiàn)自身的價值，這是他們更高層次上的一種生存需要，即對提高生存質量和實現(xiàn)個人發(fā)展的需要。對此國家和社會應設法予以保障。因此，殘疾人社會保障權第二層級的目標是滿足殘疾為實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化諸方面發(fā)展而提出的特殊要求，如就業(yè)培訓、扶貧開發(fā)、文化設施建設等。
三、殘疾人社會保障權的特點
殘疾人社會保障權和一般意義上的社會保障權一樣，具有平等性、法定性、義務主體的特定性、實現(xiàn)方式的多樣性等權利特征，但其具體內(nèi)涵有其特殊之處。
(一)平等性。社會保障權是每一個公民的基本權利，無論公民的身份、性別、等級、民族、語言、財產(chǎn)、出身等，都享有該權利。即只要是該國公民，只要其處于需要社會保障的`條件和狀態(tài)下，就可以要求和獲得國家的幫助，這就是所謂的社會保障面前人人平等。殘疾人作為一類特殊人群，雖然在生理或心理方面有缺陷，但他們?nèi)匀皇瞧胀ü竦囊粏T，同樣享有憲法賦予的基本權利。因此，他們獲取國家的援助時，不能因其殘疾而得到區(qū)別對待，這樣有違社會公正原則，也不符合社會文明的發(fā)展潮流。社會保障是針對所有需要得到幫助的弱勢公民，殘疾人與其他公民一樣，平等的享有和行使社會保障權。
(二)法定性。殘疾人做為特殊的弱勢群體，其社會保障權在各國憲法和法律中都有明確體現(xiàn)，其實現(xiàn)范圍、方式、程度等也都由法律規(guī)定。如絕大多數(shù)國家的憲法也都對殘疾人的社會保障權予以了規(guī)定。如1874年瑞士聯(lián)邦憲法第34條第4項第1、2款規(guī)定：“聯(lián)邦可采取措施設立充分的老年、死亡和殘廢救濟基金。該項基金來源于聯(lián)邦保險費、職業(yè)保險費和個人保險費�！薄断ＥD共和國憲法》第21條規(guī)定：“國家關心公民的身體健康,并采取特別措施保護青年、老年人、失去勞動能力的人,并救濟窮人。”我國《憲法》第四十五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)�！钡�3款規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育�！痹诜蓪用嫔�，1601年，英國在伊麗莎白女王時代頒布了《濟貧法》，這一法令的出臺標志著國家對弱勢群體的制度回應。1883年，德國頒布了世界上首部《疾病保險法》，成為現(xiàn)代社會保障制度誕生的標志，這其中就包括了殘疾人保障的規(guī)定。我國有關殘疾人社會保障的專門規(guī)定主要集中于《中華人民共和國殘疾人保障法》第六章，該章是“社會保障”專題。因此，殘疾人的社會保障權作為殘疾人的基本權利，它的享有和行使它不僅停留在道德層面，而且是有憲法和法律的規(guī)范依據(jù)的。
(三)義務主體的特定性。如前文所述，社會保障權的實現(xiàn)需要國家提供幫助，它屬于公民的受益權，因此殘疾人社會保障權的義務主體單一的屬于國家。從其內(nèi)涵可以看出,殘疾在享有社會保障權時，其處于生活陷入困境或生活質量降低的情形下，它內(nèi)在地包含著殘疾人已經(jīng)經(jīng)過自己的行為或努力仍然沒有擺脫這種困境。因此，其社會保障權的實現(xiàn)是不能僅靠殘疾人自己的。單純從擺脫生活困境并保證生存安全的角度出發(fā)，殘疾人存在獲得他人或社會組織幫助的可能性，但從現(xiàn)實性來看，并不是十分樂觀。因為社會的幫扶存在覆蓋面窄，幫扶形式的單一以及獲得幫扶的不確定性等問題，讓他人或社會組織承載這種功能事實上功效甚微。此外，對照社會保障權的概念可以發(fā)現(xiàn)，他人的參與或協(xié)助這一途徑與社會保障權并不符合。因此，殘疾人社會保障權的實現(xiàn)根本上講要依靠國家權力的幫助。這不僅是國家權力，更是國家義務，即當符合條件的殘疾人提出幫助請求時，國家應當以積極作為的方式予以滿足。
(四)實現(xiàn)方式的多樣性。雖然殘疾人社會保障權的義務主體是國家，但是基于國家能力和資源的有限性，為了充分的實現(xiàn)殘疾人的權利要求，國家將采用各種方式和手段滿足殘疾人的利益需求。首先國家在促進殘疾人社會保障權實現(xiàn)中承擔主導責任。政府責任體現(xiàn)在政策、財政、法律等多方面。如我國為貧困殘疾人提供的最低生活保障費、殘疾專項補貼，福利性收養(yǎng)機構將殘疾人作為主要的收養(yǎng)對象，城市各公共服務機構為殘疾人提供優(yōu)先服務和輔助性服務等。其次，在國家政策和法律引導下拓展社會責任，因為社會對于殘疾人具有無可選擇的接納義務與保障責任，它對于殘疾人的保障責任應該是在國家之下的有力支撐。企業(yè)、事業(yè)單位、各社會組織、民間團體、中介組織向殘疾人提供各種輔助性的服務，以彌補政府幫扶的不足。如我國正大力提倡以社區(qū)為依托的護理、照料等殘疾人服務，讓家庭支持、社區(qū)支持和非政府支持共同起作用。這樣，通過多方式、多渠道的資金和服務支持，以彌補因單純依靠政府力量實施保障所產(chǎn)生的不足，使得殘疾人社會保障權得以真正實現(xiàn)。
四、殘疾人社會保障權的基本要素
(一)殘疾人社會保障權的主體。在法律關系中，殘疾人社會保障權的主體包括權利主體和義務主體。權利主體為殘疾人群體，義務主體是國家。因此，在這里我們分別對權利主體和義務主體進行探討。
1、權利主體。殘疾人社會保障權的權利主體當然是殘疾人群體，如前文所述，社會保障權是基本人權，而且被各國憲法所確認。因此，所有公民都應普遍、平等地享有社會保障權。然而并非所有的公民就因此可以直接主張該權利。相反只有在一定條件下才能運用社會保障權，即因為年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難等因素，暫時或永久性地失去工作能力或工作機會，以至收入不能維持正常的生活水平或相當生活水準時，方可向義務主體國家主張該權利。也就是說，社會保障權的實際主體只是那些社會的弱者，是那些由于各種原因連最基本的生活水準都無法保持的弱勢群體。而殘疾人就屬于這類群體。殘疾人由于殘疾的影響，特別是外界的障礙而使他們在社會生活中處于不利的地位，使得他們權利的實現(xiàn)和能力的發(fā)揮受到很大的限制。殘疾問題并非僅限于殘疾預防和康復，更重要的是消除社會對殘疾人的歧視和殘疾人與社會的嚴重隔離，使殘疾人回歸社會，共享社會發(fā)展的文明成果。因此，需要國家為殘疾人提供特定的幫助和服務，以便使他們充分參與社會生活，共享社會物質文化成果，實現(xiàn)事實上的平等。
2、義務主體。殘疾人社會保障權的義務主體是國家。國家產(chǎn)生于人類的社會契約產(chǎn)生于人類自身局限性的克服。為了保護生命、自由和財產(chǎn)，人類成立了國家，所以國家的基本義務就是維護人類的權利和利益。現(xiàn)代國家政治、經(jīng)濟和社會狀況的復雜性使得權利和自由不再是公民個人的事，完全排除國家干預的權利是根本無法實現(xiàn)的。殘疾人社會保障權正是充分體現(xiàn)了這種國家參與性，殘疾人群體要實現(xiàn)基本生存和進一步發(fā)展，單純依靠他們自身的努力有很大困難，如果不對他們施以援手，將變成嚴重的社會問題，影響社會的安定和秩序。而對他們予以援助的主體就是國家，只有國家才有法定義務，才有能力對他們的生存和發(fā)展予以持續(xù)、穩(wěn)定、有效的援助，其他任何個人和組織的幫助都沒有這種實效性，而且也不具有法定的義務。但國家只是個抽象概念，具體到履行對殘疾人實施幫助義務的主體，主要包括立法、行政、司法三類國家機關。立法機關的義務主要在于：通過憲法確認殘疾人的社會保障權;制定有關殘疾人社會保障的單行法律，如專門的殘疾人保障法;在其他部門法中增添有關殘疾人權益保障的條款，如就業(yè)法、教育法等。行政機關的義務在于：作為殘疾人保障措施的具體實施機關，嚴格執(zhí)行有關殘疾人社會保障的法律法規(guī)，對殘疾人提出的援助請求要及時答復，認真、有效的作出處理，對與殘疾人社會保障有關的政策和法規(guī)的實施進行監(jiān)督，對違反殘疾人保障法規(guī)的行為和個人要依法進行處罰。司法機關的義務在于：殘疾人的社會保障權受到單位和他人侵犯，或者相關政府部門不履行保障義務時，殘疾人有權通過民事或行政訴訟的途徑進行救濟，法院有義務受理相關案件。
(二)殘疾人社會保障權的客體。 即殘疾人社會保障權指向的對象，也就是相關國家機關和殘疾人社會保障服務機構提供的，能夠滿足殘疾人某些方面需要的特定利益。由于殘疾人社會保障權的內(nèi)容豐富，形式各異，但按照法學的一般理論，殘疾人社會保障權所體現(xiàn)的利益在于國家的物質幫助，這種幫助大體上可分為三類。一是貨幣形式的利益，如對殘疾人發(fā)放的救濟金，最低生活保障費，國家補貼的社會保障基金費用等。二是實物形式的利益。如提供免費的殘疾康復用具，對殘疾人的住房保障制度。三是國家和有關殘疾人保障機構向殘疾人提供的特定項目的服務，如醫(yī)療康復服務、就業(yè)培訓服務、城市無障礙設施的建設等。
(三)殘疾人社會保障權的內(nèi)容。
基于社會保障權的內(nèi)容大致為社會救濟權，社會福利權，社會保險權和社會優(yōu)撫權四個方面，我們結合國內(nèi)外殘疾人社會保障權的保障現(xiàn)狀，將殘疾人社會保障權的內(nèi)容分為以下四個方面。
1、殘疾人社會救助權。公民獲得政府救濟的前提是，依靠自己的力量無法獲得最基本的生活費用，而且從其他途徑也無法獲得救濟。但殘疾人獲得社會救助的情況更特殊，殘疾人不同于簡單的貧困人群，他們可能在經(jīng)濟困難、基本生存受到威脅的同時，還存在身體或心理的殘疾，他們獲得經(jīng)濟來源的能力比健全貧困人群更差。因此，對于這類既殘且貧的群體，以及有殘疾人的家庭，他們享有的權利就不僅僅是簡單的金錢上的受益權，而且需要國家在為他們提供相關的幫扶。如德國聯(lián)邦救濟法規(guī)定，政府救濟機構的任務是，“在沒有其他康復機構承擔康復義務和殘疾人的配偶、子女或者父母沒有經(jīng)濟收入的情況下，向殘疾人提供參與救濟和生活費救濟”。我國的相關法律法規(guī)也規(guī)定了符合條件的貧困殘疾人可以申領最低生活保障費，要將住房困難的低收入殘疾人家庭納入城市住房保障和城鄉(xiāng)住房救濟制度，對生活無著的殘疾人實施供養(yǎng)和托養(yǎng)，殘疾人子女入學享受減免學費待遇等等。
2、殘疾人社會保險權。社會保險權是指勞動者由于年老、疾病、失業(yè)、傷殘、生育等原因失去勞動能力或勞動機會因而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家社會保險制度獲得物質幫助的權利。社會保險的項目大致包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等。西方發(fā)達國家一般都建立了比較完善的社會保險制度，我國的社會保險制度也日趨完善。當殘疾人失去勞動能力或勞動機會，沒有正常收入來源時，當然的享有社會保險權。但殘疾人的社會保險權的內(nèi)容相比健全人，更為豐富。除了可以參與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等傳統(tǒng)保險項目，還應當將殘疾人的康復、重度殘疾人的護理等項目納入社會保險的支付范圍。因為殘疾人如果要參與正常的社會生活，必須盡快恢復生理或心理的健康，生活不能自理的重度殘疾人要維持基本生存必須要有常年的護理，這些都需要資金的支持。而絕大部分的殘疾人的經(jīng)濟狀況堪憂，無法支付大筆的康復治療或護理費用，這就需要國家的物質幫助，通過將殘疾人的康復治療和護理費用納入社會保險體系，由國家進行補貼，這樣才能起到最大限度的幫扶作用。如德國的《護理保險法》第一次把需要護理風險作為社會保險新項目——社會護理保險加以確立。它的任務是，對嚴重護理需要者按照共同承擔援助義務的規(guī)定，提供需要護理救濟。
3、殘疾人社會福利權。社會福利是指國家和社會通過各種福利政策和設施，使一般社會成員、特定社會成員及特定社會領域的生活狀況不斷得到改善和提高的總稱。社會福利包括公共福利、職業(yè)福利和特殊福利等形式。公共福利享受的主體是全體社會成員，職業(yè)福利享受的主體是本單位的職工及其家屬。特殊福利則是國家和社會為殘疾人和無勞動能力的人專門舉辦的福利事業(yè)，包括殘疾人福利、兒童福利、老年人福利等。[4]因此，在這里，殘疾人的社會福利權是一種特殊的社會福利權，是殘疾人群體享受特殊福利以提高自身生活質量、發(fā)展自我的權利。這種特殊福利權包括幾個方面的內(nèi)容。
一是醫(yī)療福利權。主要包括醫(yī)療保健和醫(yī)療康復兩個方面。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，他們對醫(yī)療保健的需要比身體健全者更為迫切。殘疾人醫(yī)療康復則是指通過醫(yī)療裝配假肢和心理疏導等手段，使殘疾人身體某方面的功能獲得恢復。這都需要國家的政策引導和資金支持。如在美國，各州設立健康護理住所，由州政府健康服務部門核發(fā)牌照，這些護理住所設有身體治療、職能治療、語言、康復娛樂治療等方面的顧問，同時也備有心理醫(yī)生、藥劑師及醫(yī)生等專職醫(yī)務人員。且由政府提供資金支持。[5]
二是就業(yè)福利權。殘疾人參加生產(chǎn)勞動是改善其自身社會地位、生活狀況和充分參與社會生活的基礎，也是殘疾人實現(xiàn)人生價值和權利的關鍵。而由于殘疾人生理缺陷的影響，以及社會對殘疾人的歧視因素的存在，單憑殘疾人個人找到合適的工作比較困難，這時就需要政府幫助殘疾人就業(yè)。如提供職業(yè)培訓、建立殘疾人福利企業(yè)等。在我國，通過政府制定相關法規(guī)，強制要求機關、團體和企事業(yè)單位按比例安置殘疾人就業(yè)，已成為解決殘疾人就業(yè)的主要渠道和根本措施。在德國，聯(lián)邦勞動局下設了勞動促進機構。通過職業(yè)促進措施達到使殘疾人不依靠別人幫助能獨立勞動的目的。[6]
三是教育福利權。提高殘疾人受教育水平是殘疾人全面實現(xiàn)自身價值的基本條件，也是其平等參與社會生活的必要前提。國家應該在義務教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育等各方面提供制度保障和資金保障。如在我國，由政府出資為盲、聾、智殘少年兒童興辦特殊教育學校，在義務教育普通學校附設特教班，設立特殊教育普通高中和殘疾人中等職業(yè)教育機構。在美國，1975年制定的《所有殘疾兒童教育法》規(guī)定，必須向所有兒童，無論其殘疾程度如何(“零拒絕”原則)，提供一種無需其父母或監(jiān)護人支付費用的、適合他們特別需要的教育。并為各州提供財政獎勵以促使其為學前殘疾兒童提供教育及相關服務。[7]
4、殘疾人特殊扶助權。殘疾人不同于健全人，在與其他生理、心理健全的普通公民享受一樣的社會救助權、社會保險權等權利的同時，還需要政府采取一些措施來滿足殘疾人的特殊需求，為其生活提供便利，以提高其生活質量。我們稱之為殘疾人的特殊扶助權。這項權利的內(nèi)容主要包括：其一，設立專項補助項目解決特定殘疾對象的生活、就業(yè)、子女入學、配用輔助用具等困難。在我國，許多地方政府出臺了針對重病、大病、慢性病殘疾人提供醫(yī)療救助金的政策。在德國，法律規(guī)定重度殘疾人可以享受除額外年假和免費交通之外的重度殘疾人保障待遇。[8]其二，城市各公共服務機構為殘疾人提供優(yōu)先服務和輔助性服務，如優(yōu)先購票或免費搭乘與寄遞等(盲人)。如德國法律規(guī)定殘疾人可以享受稅收優(yōu)惠、免費的公共交通、減額的車輛使用稅、特殊的停車設施，以及電視和廣播許可費免除等。其三，無障礙壞境的建設。由國家制定無障礙法規(guī)，規(guī)定城市道路、建筑物、文化體育場所、住宅社區(qū)和公共交通等，均建立無障礙設施;辦公設備、電子產(chǎn)品和通訊工具等，均采用無障礙技術，并由政府監(jiān)督實施。英國的反殘疾人歧視法規(guī)定，所有提供服務的服務商依照法律務必對出人場地進行調(diào)整，撤出或改變阻礙殘疾人出人的任何固體障礙，以及妨礙殘疾人使用服務設施及建筑結構。[9]
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