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公共管理農(nóng)村論文
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公共管理農(nóng)村論文【1】
一、公民參與與服務(wù)型政府的內(nèi)在關(guān)系
�。ㄒ唬┕駞⑴c是服務(wù)型政府建設(shè)的合法性基礎(chǔ)
馬克斯韋伯認(rèn)為：“合法性就是人們對享有權(quán)威的人的地位承認(rèn)和對其命令的服從�！币虼耍⻊�(wù)型政府能否具有合法性基礎(chǔ)，取決于能否得到公民的共識和認(rèn)同，要想取得公民對服務(wù)型政府的認(rèn)同，必須保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府在公共管理中可以尋求公民支持，不斷拓展公民參與機(jī)會。這有利于強(qiáng)化政府與公民間的溝通與互動，整合公民的價(jià)值認(rèn)同，提升政府服務(wù)的績效。
（二）公民參與是服務(wù)型政府治理的必要條件
服務(wù)型政府的一個(gè)最重要特征就是變政府統(tǒng)治為政府治理，轉(zhuǎn)變公共權(quán)力運(yùn)作模式。我國服務(wù)型政府建設(shè)的模式實(shí)質(zhì)是以治理為核心的中國特色政府模式。政府的角色應(yīng)該是幫助公民表達(dá)意愿并滿足他們的利益需求，把公民視為合作的對象。服務(wù)型政府治理應(yīng)該重塑政府與公民的關(guān)系，作為公共權(quán)力的主人，公民必然有權(quán)監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行狀況，保證權(quán)力正當(dāng)、有效運(yùn)作。
（三）公民參與推動服務(wù)型政府建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展
當(dāng)前在構(gòu)建服務(wù)型政府的進(jìn)程中，要破解公共權(quán)力濫用，公共服務(wù)不足的問題，必須強(qiáng)調(diào)公民參與管理。公民參與有助于減少公共決策過程中的信息失靈，加強(qiáng)公共政策的有效性，提高政府工作效率。同時(shí)，公民參與公共決策也是政府與公民溝通的過程，加深了公民對政府政策的認(rèn)同與理解，降低了協(xié)調(diào)成本，而且有助于激發(fā)公民的責(zé)任感。
二、我國公民參與的主要形式與困境
�。ㄒ唬┖饬空欠窆膭睢⑼七M(jìn)公民參與，主要是看政府在制度上為公民開辟了多少參與的途徑。
當(dāng)前我國公民參與的形式主要有以下幾種：
�。�1）基層自治中的.公民參與。
我國已形成村委會和居委會為載體的基層自治制度，為基層群眾自治發(fā)揮了重要作用。
�。�2）公共決策中的公民參與。
近年來，各級政府采用聽證制度、告知制度、專家咨詢制度等聽取民意，集中民智，不僅保障了公民的表達(dá)權(quán)，提高公民參與的熱情，同時(shí)也使政府決策更科學(xué)、合理。
（3）政府績效評估中的公民參與。
在我國，公民參與政府績效評估主要是以公眾主體對政府績效進(jìn)行評價(jià)，其評價(jià)結(jié)果將作為政府各部門考核績效的重要依據(jù)。公民參與政府績效評估，是加強(qiáng)公民參與的重大舉措，有利于提高政府服務(wù)水平，提高政府能力。
�。ǘ┠壳拔覈胤秸跇�(gòu)建服務(wù)型政府的實(shí)踐中存在著一些認(rèn)識上的誤區(qū)，導(dǎo)致公民參與存在著現(xiàn)實(shí)上的困境。
部分地方政府認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)的核心就是提高行政效率，提升服務(wù)質(zhì)量，政府是主體，公民是客體，認(rèn)為公民參與能力有限，水平不高，增加成本，影響決策質(zhì)量，因此，公民參與也只是一種間接參與。還有一些地方政府認(rèn)識到了公民參與的重要性，提供了公民參與的途徑，但是缺乏有效的分析與管理，缺乏科學(xué)預(yù)測公民參與過程中遇到的問題與障礙的能力。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府既要強(qiáng)調(diào)公民參與的重要性，又要重視公民參與的有效性。此外，在構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中，公民自身的參與能力和意識也是影響參與效果的重要原因。隨著我國民主政治建設(shè)的推進(jìn)，公民不再滿足于選擇民意代表的投資者和政府公共物品的消費(fèi)者的角色，而是希望能充分表達(dá)自身意見，影響公共政策。但實(shí)踐表明，大多數(shù)公民缺乏主動參與意識，對服務(wù)型政府建設(shè)持被動觀點(diǎn)，缺乏參與公共管理的基本知識基礎(chǔ)，參與具有盲目性。
三、推進(jìn)公民參與，構(gòu)建中國特色服務(wù)型政府
如上所述，我國公民參與在實(shí)踐中還存在著許多現(xiàn)實(shí)的困境，制約了公民在公共管理過程中的作用與權(quán)利，也影響了服務(wù)型政府的建設(shè)。探索適合中國國情的公民參與途徑與形式，是構(gòu)建中國特色服務(wù)型政府刻不容緩的任務(wù)。
（一）認(rèn)清公民在構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中的角色
在服務(wù)型政府建設(shè)中，公民不再是被動的管理對象，也不再是選擇民意代表的投資者和政府公共物品的消費(fèi)者，他們同樣也是公共管理的主體。公民可以通過多種途徑直接參與公共管理過程，影響公共政策，對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，評估政府績效。作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者與供給者，“公民通過承擔(dān)個(gè)人責(zé)任以及參加社區(qū)公益性公共服務(wù)活動等多種形式的參與行動，直接成為一些公共事務(wù)的自主管理者和公共服務(wù)的供給者。”
�。ǘ┡嘤褚庾R，提升公民參與積極性
良好的公民意識，只有在國家重視、保護(hù)公民權(quán)益的情況下，在公民對公共事務(wù)的關(guān)注、溝通與合作中才能實(shí)現(xiàn)。因此，公民主動參與公共管理，既是對自我價(jià)值的肯定，又是培養(yǎng)公民意識，履行公民責(zé)任的過程。為此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變公民參與保守的觀念，培養(yǎng)權(quán)利意識、法治意識、責(zé)任意識。同時(shí)，建構(gòu)公民參與網(wǎng)絡(luò)，使其充分表達(dá)自身意志，在參與過程中實(shí)現(xiàn)自我塑造，自我提升。
�。ㄈ┟鞔_政府責(zé)任，構(gòu)建公民參與制度保障體系
面對越來越復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的官僚制已經(jīng)無法承受時(shí)代的考驗(yàn)。這就要求政府充分認(rèn)識到公民參與在服務(wù)型政府建設(shè)中的重要作用，在公共管理中強(qiáng)調(diào)公民參與的權(quán)力，引導(dǎo)公民參與公共事務(wù)，培養(yǎng)公民主動參與意識，并構(gòu)建公民參與的制度環(huán)境。因?yàn)椤霸谏鐣兄贫劝才胖校亲钪匾囊粋�(gè)”。針對目前我國公民參與的制度保障不健全的現(xiàn)實(shí)狀況，政府應(yīng)加強(qiáng)與公民在公共管理中溝通交流，構(gòu)建公民參與制度保障體系的責(zé)任。如應(yīng)建立決策民意征集制制度、專家咨詢制度、聽證制度、公民參與監(jiān)督制度、政府績效評估等相關(guān)制度，確保公民真正成為服務(wù)型政府建設(shè)的主體之一。
�。ㄋ模┩晟乒駞⑴c機(jī)制，提高公民參與有效性
在我國公民參與的實(shí)踐中，其參與途徑、參與范圍、參與有效性等存在著結(jié)構(gòu)性失衡的問題。在構(gòu)建服務(wù)型政府的進(jìn)程中，要提供好公民參與的有效性，必須解決好公民參與的范圍、程度、途徑等問題。為此，政府應(yīng)建立多渠道的公民參與機(jī)制，拓展民意征集途徑，科學(xué)地選擇公民參與的模式，形成公正透明，高效運(yùn)轉(zhuǎn)的公民參與機(jī)制，形成政府、社會、公民的良性互動機(jī)制，提高公民參與的質(zhì)量，保證公民有序參與。同時(shí)拓展公民參與范圍，推進(jìn)在行政執(zhí)行與監(jiān)督范圍內(nèi)的公民參與。此外，還應(yīng)建立公民參與的激勵機(jī)制，鼓勵公民參與管理，設(shè)立相應(yīng)基金項(xiàng)目，倡導(dǎo)公民關(guān)注公共事務(wù)的風(fēng)尚。
公共管理農(nóng)村論文【2】
摘要：公共行政和公共管理在公共領(lǐng)域主體、關(guān)系和研究視角的三維分析框架中，最大區(qū)別是行政關(guān)系這一項(xiàng)。行政關(guān)系使得公共行政、公共管理、公共政策、公共事業(yè)等學(xué)科形成了曲折、交疊的發(fā)展歷史軌跡和邏輯路徑，也使公共行政學(xué)作為公共管理學(xué)一級學(xué)科的通論性課程顯得必要而合理。公共管理學(xué)的研究應(yīng)該綜合集成各方面的專家，將通論和技術(shù)連接起來，解決關(guān)乎公共又細(xì)致入微的公共管理問題。
關(guān)鍵詞：公共領(lǐng)域;公共行政;公共管理;公共行政學(xué);公共管理學(xué);公共管理學(xué)科體系
自從行政管理專業(yè)在2O世紀(jì)80年代恢復(fù)以來，關(guān)于行政管理學(xué)科隸屬和學(xué)科的體系的爭論就沒有停息過。這些爭論為公共行政學(xué)學(xué)科體系的科學(xué)化提供了卓有成效的見解，不過已有觀點(diǎn)基本上都限制在公共行政學(xué)科本身進(jìn)行討論，焦點(diǎn)在于探討既有二級學(xué)科要素的合理結(jié)構(gòu)和邊界，沒有跳出公共行政學(xué)既有的學(xué)科架構(gòu)的范圍來審視公共行政學(xué)。有鑒于此，本文嘗試跳出公共管理學(xué)科架構(gòu)，以公共領(lǐng)域這一學(xué)術(shù)領(lǐng)域作為起點(diǎn)，審視既有的公共管理及其相關(guān)學(xué)科。
一、公共領(lǐng)域的三維定義模式
公共領(lǐng)域研究將人類社會分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，公共領(lǐng)域包括國家和調(diào)節(jié)國家與社會的公眾領(lǐng)域。公共領(lǐng)域可以用主體、關(guān)系和如何認(rèn)識關(guān)系三個(gè)維度加以分析：主體 國家、非國家公共部門、公民;關(guān)系 政治關(guān)系、行政關(guān)系、法律關(guān)系、管理關(guān)系、社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系等等關(guān)系;如何認(rèn)識關(guān)系 管理學(xué)的視角、政治學(xué)的視角、法律的視角、社會學(xué)的視角。根據(jù)主體、關(guān)系和如何認(rèn)識關(guān)系的三維結(jié)構(gòu)可對公共領(lǐng)域進(jìn)行界定。比如，對于公共領(lǐng)域三維結(jié)構(gòu)中的一個(gè)點(diǎn)A （國家、行政關(guān)系、管理學(xué)視角），意思就是：公共領(lǐng)域中，采用管理學(xué)的視角研究涉及國家的行政關(guān)系的相關(guān)研究。再如一個(gè)點(diǎn)B （公民、行政關(guān)系、法律視角），意思就是在公共領(lǐng)域中，采用法律的視角研究涉及公民的行政關(guān)系的相關(guān)研究。
據(jù)此筆者將公共管理看做是公共領(lǐng)域中管理現(xiàn)象 的簡稱，定義為：公共管理=PM （公共領(lǐng)域全部主體、管理關(guān)系、理解公共領(lǐng)域的所有視角）。將公共行政看做是公共領(lǐng)域行政現(xiàn)象的簡稱，定義為：公共行政=PA （公共領(lǐng)域的全部主體、行政關(guān)系、理解公共領(lǐng)域的所有視角）。教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生、土地資源管理等公共管理二級學(xué)科，都是某一專業(yè)領(lǐng)域的公共管理。可以將專業(yè)領(lǐng)域的公共管理定義為：專業(yè)領(lǐng)域的公共管理=專業(yè)領(lǐng)域+PM（公共領(lǐng)域的全部主體、管理關(guān)系、理解公共領(lǐng)域的所有視角）。
由上定義可知，公共行政與公共管理的最大區(qū)別是行政關(guān)系 這一項(xiàng)。本文通過對行政概念的知識考古學(xué)式考察，界定行政的性質(zhì)，并以此為基礎(chǔ)提出公共管理學(xué)科的新構(gòu)想。
二、行政性質(zhì)的知識考古學(xué)
公共行政學(xué) 一詞最早稱作行政學(xué)，是英語Administration一詞的漢語翻譯。該詞的使用直接取自威爾遜的《行政學(xué)研究》， 《行政學(xué)研究》最初發(fā)表的時(shí)候，標(biāo)題中并沒有公共（Public）一詞，在多次印刷后，人們?yōu)榱藚^(qū)分政府行政部門與私營企業(yè)的管理，才在再版時(shí)加上 public 一詞意在表示公共行政以公共部門為研究領(lǐng)域，具有公共屬性。國外學(xué)者對公共行政的定義主要有以下幾個(gè)觀點(diǎn)：
第一，政治和法律的執(zhí)行說。該觀點(diǎn)將行政看作是區(qū)別于政治和政策的一種活動。這種活動具有具體化、個(gè)別化、細(xì)微化、連續(xù)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性的特征。布隆赤里、威爾遜、古德諾等都持有這種觀點(diǎn)。執(zhí)行說回答了執(zhí)行什么？誰執(zhí)行？采用什么方式去執(zhí)行三個(gè)關(guān)鍵問題。包括政治，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)頒布的法律、法規(guī)和政策三種。執(zhí)行說持執(zhí)行的載體和執(zhí)行的活動特性相分開的理論。在采用什么方式去執(zhí)行（即執(zhí)行活動的特性）上持相同意見，但在執(zhí)行的載體（即誰去執(zhí)行）以及執(zhí)行什么上存在分歧，分歧的焦點(diǎn)在于：有的學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行僅僅是行政機(jī)關(guān)的事情，有的學(xué)者則認(rèn)為立法和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也有執(zhí)行活動。
第二，政策說將公共行政看作政策的制定和執(zhí)行。拉里。B。希爾、F。特德。赫伯特、羅伯特普雷斯托斯、A。尼格羅、勞埃德、G。尼格羅、格洛弗斯達(dá)林等人是政策說的代表。 該派將公共行政看作政策的制定和執(zhí)行，因?yàn)檎咭话阌尚姓䴔C(jī)關(guān)制定，行政機(jī)關(guān)通過政策制定表達(dá)國家意志，政策執(zhí)行則是國家意志執(zhí)行的一種。政策說實(shí)質(zhì)上是古德諾學(xué)說的另種表述，因?yàn)楣诺轮Z將國家的功能和機(jī)構(gòu)分開，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行國家意志的同時(shí)也對國家意志進(jìn)行表達(dá)。
第三，倫納德D懷特、赫伯特西蒙是管理說的代表。管理說將公共行政看作是管理過程和管理行為，認(rèn)為公共行政是在特定的環(huán)境下，分配和利用人的努力和物質(zhì)資源，通過戰(zhàn)略（計(jì)劃與決策）、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等過程來實(shí)現(xiàn)國家的目標(biāo)。管理說的邏輯衍生是項(xiàng)目說。
第四，產(chǎn)品生產(chǎn)說。將公共行政看作是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、生產(chǎn)和安排。生產(chǎn)說是經(jīng)濟(jì)學(xué)思維滲透進(jìn)公共行政的產(chǎn)物。
第五，機(jī)關(guān)說。機(jī)關(guān)說認(rèn)為行政是與立法、司法相區(qū)別的一種活動。
第六，設(shè)計(jì)說。金約恩是設(shè)計(jì)說的代表，他將公共行政看做一種設(shè)計(jì)，這種設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)參與性決策和學(xué)習(xí)、目標(biāo)和行動、變革、想象力和創(chuàng)新以及社會互動和共同生產(chǎn)。
第七，綜合說。綜合說將公共行政看作是政府實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)而采用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機(jī)制、過程和方式，為社會提供制度、產(chǎn)品和服務(wù)的所有活動。德懷特沃爾多的法律與執(zhí)行綜合說、羅森布魯姆的管理、政治和法律綜合說、詹姆斯費(fèi)斯勒和唐納德凱特爾的政策與管理綜合說、查爾斯萊溫的政策與項(xiàng)目綜合說、斯蒂爾曼的要素綜合說等等。
本文認(rèn)為，上述公共行政的各說，從不同角度揭示了行政現(xiàn)象的特征和屬性。筆者在綜合上述學(xué)說的基礎(chǔ)上，以行政的性質(zhì)為核心，給出公共行政的一個(gè)整合定義：公共行政就是政府等公共組織為了實(shí)現(xiàn)國家意志、國家目標(biāo)，根據(jù)法律，基于特定社會歷史環(huán)境的考量，分配和利用人的努力和物質(zhì)資源，制定和執(zhí)行公共政策，采用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機(jī)制、過程和方式，為社會提供制度、產(chǎn)品和服務(wù)的具體化、個(gè)別化、細(xì)微化、連續(xù)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性的行為，以及政府自身內(nèi)部事務(wù)管理和政府自身建設(shè)的所有行為。
三、與公共領(lǐng)域中的行政現(xiàn)象研究緊密相關(guān)的學(xué)科群
以上是從概念內(nèi)涵的角度對公共行政進(jìn)行了界定，以下從公共領(lǐng)域研究學(xué)科群外延區(qū)別的角度進(jìn)一步加以分析。公共領(lǐng)域研究學(xué)科群是以公共領(lǐng)域?yàn)檠芯繉ο蟮膶W(xué)科族類的簡稱。公共領(lǐng)域研究學(xué)科群中的行政管理學(xué)、公共管理學(xué)、公共政策學(xué)、公共事務(wù)、公共事業(yè)管理與公共行政學(xué)的關(guān)系較為密切。
�。ㄒ唬┕残姓䦟W(xué)與行政學(xué)、行政管理學(xué)、公共行政管理學(xué)。按照張帆在《行政史話》中的梳理：行政管理 （administrative management）一詞語最初見諸于倫納德D懷特1926年出版的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》中，中文翻譯為行政之管理，含義是行政研究的管理學(xué)視角、途徑和方法。所謂行政者，系管理人員與物料，俾完成國家創(chuàng)設(shè)置目的也。此項(xiàng)定義，對行政之管理方面，頗為重視。對行政之法理及其方式方面，則目為次之。2O世紀(jì)的30年代中期至8O年代中期，行政管理 一詞的基本含義沒有超出懷特的定義，主要指行政機(jī)關(guān)的科學(xué)管理，行政的管理視角、途徑、方法和技術(shù)。 J1如至于國內(nèi)的研究，總體來看，20世紀(jì)30年代以前，當(dāng)時(shí)所謂的行政學(xué)著作實(shí)際上是行政法方面的著作。1933年，江康黎撰寫的《行政學(xué)原理》一書由上海民智書局出版，這是國內(nèi)最早的行政學(xué)原理性教材。自此國內(nèi)行政學(xué)主要作為西方Administration和Public Administration的對應(yīng)詞（Administration誕生以來很快就稱為Public Administration）。行政管理 一詞最初的含義是行政之管理，即研究行政現(xiàn)象的管理學(xué)視角、途徑、方法和技術(shù)。20世紀(jì)4O年代興起的行政管理學(xué)，盡管有學(xué)者認(rèn)為行政等同與行政學(xué)，但是當(dāng)時(shí)的行政管理主要還是側(cè)重于從管理學(xué)的視角、途徑、方法和技術(shù)研究行政現(xiàn)象。20世紀(jì)8O年代，行政學(xué)、公共行政學(xué)、行政管理學(xué)和公共行政管理學(xué)都作為 Public Administration的對應(yīng)漢語翻譯，行政學(xué)、行政管理學(xué)和PublicAdministration含義基本是一致的。不過有學(xué)者強(qiáng)調(diào)認(rèn)為行政學(xué)側(cè)重于從政治學(xué)角度研究行政，行政管理學(xué)側(cè)重于從管理學(xué)角度研究行政。但在實(shí)際的`教材編寫中往往是不加區(qū)分的。
我國學(xué)者張金鑒、夏書章、應(yīng)松年、黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌、許文惠、張國慶、張成福等人都對行政和行政管理下過定義，歸納起來，這些學(xué)者們對行政作出了廣義、狹義和日常含義三種區(qū)分。
就廣義而言：把國家機(jī)關(guān)和非國家機(jī)關(guān)，如企事業(yè)單位、社會團(tuán)體乃至私人組織中的計(jì)劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動，稱為行政。就狹義而言，行政是政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動。行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。 就國內(nèi)的日常用語而言，行政管理往往泛指辦公室、機(jī)關(guān)事務(wù)或后勤服務(wù)等方面的管理工作。換言之，國內(nèi)學(xué)者對行政管理的界定主要包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：（I）就行政管理的主體而言有廣義和狹義之分。廣義的行政管理主體包括所有組織和機(jī)構(gòu);狹義的行政管理主體則只包括國家行政機(jī)關(guān)。（2）就行政管理的客體而言，亦有廣義和狹義之分。廣義的行政管理客體包括政府內(nèi)部管理和政府對國家和禮會公共事務(wù)的管理。狹義的行政管理則不包括政府對國家和社會公共事務(wù)的管理。
�。ǘ┕残姓䦟W(xué)與公共管理學(xué)。公共行政學(xué)對應(yīng)的英文名詞是Public Administration，公共管理學(xué)對應(yīng)的英文名詞是Public Management。行政（Administration）與管理（Management）概念的混淆來自于對工商管理學(xué)之父、法國人法約爾《工業(yè)管理與一般管理》的英文翻譯問題。
在法約爾原著中，gouverner這一概念意指：引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)，設(shè)法從它擁有的一切財(cái)力和人力中獲得最大好處;就是確保六個(gè)重要職能 （技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、安全、會計(jì)和adminis。tration）的執(zhí)行。administration只是gouvernemen要保證執(zhí)行的六個(gè)職能之一�？梢�，法約爾將gouverner看作是包括了技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、安全、會計(jì)和administration六個(gè)部分的企業(yè)職能，思想非常清晰。但是1930年的庫布拉夫英譯本將gouverner翻譯為管理（to manage），將administration翻譯為行政（administration）;而1949年的斯托爾英譯本將gouverner翻譯為治理（to gov。ern），將administration翻譯為管理（management）。這種翻譯的混亂，直接導(dǎo)致了后世對行政與管理使用上的混亂。正如著名管理思想史家丹尼爾雷恩所評述的： 僅僅一個(gè)字的譯法可能就改變了管理思想的進(jìn)程。
直到20世紀(jì)80年代，公共管理研究才因不同學(xué)科淵源在美國形成若干可辨別的派別。貝利 波茲曼認(rèn)為，公共管理起源于兩種不同的體系商業(yè)學(xué)院學(xué)派和公共政策學(xué)派。兩者分別可以稱作公共管理研究的B一途徑和P一途徑。杰弗利L。布魯?shù)履帷⑿趥愃笿。奧托勒和赫爾G。雷尼認(rèn)為，在20世紀(jì)80年代，大量擁有不同學(xué)術(shù)傾向的杰出學(xué)者匯集在公共管理這一新的旗幟之下。包括公共行政學(xué)派、商業(yè)和管理學(xué)派、公共事務(wù)與公共政策學(xué)派。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，不同派別的公共管理研究者有了共同的講壇和交流場所。這就是兩年一度的全美公共管理研究研討會。它旨在將相互隔離的研究團(tuán)體聯(lián)合起來，為公共管理研究建立一個(gè)共同的行動和研究議程。迄今為止，美國已經(jīng)舉辦過多次全美公共管理研究研討會。在小勞倫斯E。林恩看來，公共管理可能指代一種治理結(jié)構(gòu)，可能指代一種技術(shù)，也可能指代一種制度。
因此可知，公共管理最初僅僅作為公J 行政的管理技術(shù)而使用的詞匯，隨后公共管理學(xué)演變?yōu)榘斯残姓男路妒�。筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政范式并不等于公共行政學(xué)的全部，公共管理只是作為傳統(tǒng)公共行政范式的挑戰(zhàn)范式而存在，從邏輯上講公共行政學(xué)包括傳統(tǒng)公共行政學(xué)、公共管理學(xué)等眾多范式，公共行政學(xué)的研究對象和本體是公共領(lǐng)域的行政現(xiàn)象，傳統(tǒng)公共行政學(xué)和公共管理學(xué)也研究這樣同一個(gè)現(xiàn)象，只是傳統(tǒng)公共行政學(xué)、公共管理學(xué)研究的假設(shè)、信念、基本命題和操作規(guī)則不同而已。因此從歷史上講，公共管理學(xué)只是傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代范式，這些范式都是研究公共領(lǐng)域的行政現(xiàn)象的視角。
與公共管理相關(guān)的是新公共管理。新公共管理是7O年代以來的行政改革浪潮中的重要實(shí)踐和理論。從實(shí)踐上講，它是一組政府針對現(xiàn)實(shí)問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機(jī)，提高政府的效能和合法性。從理論上講，它是對傳統(tǒng)公共行政模式的再考量，對行政與管理概念的再認(rèn)識，對公共部門的抨擊的回應(yīng)，對經(jīng)濟(jì)理論變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視，是以國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時(shí)代政府管理社會和管理自身事物問題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。 新公共管理只是公共行政學(xué)眾多理論中的一個(gè)。
�。ㄈ┕残姓䦟W(xué)與政策科學(xué)。政策科學(xué)對應(yīng)的英文名詞是policy science，又稱作公共政策學(xué)、公共政策分析。公共政策對應(yīng)的英語名詞是Public Policy，廣義上講，法律、法規(guī)、規(guī)章等政府制定的行為規(guī)范都可以看作是公共政策。狹義而言，除了法律和行政法規(guī)以外政府制定的行為規(guī)范就是公共政策。行政所要執(zhí)行的對象是公共政策，公共政策的制定、執(zhí)行、評估過程就是公共行政的過程。因此公共政策學(xué)和公共行政學(xué)是緊密相聯(lián)的兩個(gè)學(xué)科。
古典公共行政范式和公共政策學(xué)研究存在有很多差異。古典公共行政范式奉行政治與行政二分，決策與執(zhí)行二分，聚焦于適當(dāng)?shù)恼M織結(jié)構(gòu)、嘗試尋求提高政府效率和經(jīng)濟(jì)的一般管理原則。因此在古典公共行政范式內(nèi)，是不關(guān)注行政決策和公共政策的。這種古典公共行政范式只關(guān)注政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，不關(guān)注公共政策的傾向。2O世紀(jì)40年代西蒙的決策學(xué)和50年代政策科學(xué)興起后，對古典公共行政范式的內(nèi)部傾向形成了很大的挑戰(zhàn)，公共行政學(xué)開始關(guān)注政策制定和執(zhí)行，形成了公共行政學(xué)定義的政策說，公共行政學(xué)將公共政策研究納入了自己的研究范疇。
另外公共政策學(xué)與公共行政學(xué)也存在一些差異，公共政策學(xué)以政策為焦點(diǎn)，研究實(shí)質(zhì)政策（政策的內(nèi)容）和政策過程（政策程序、形式等），自身已經(jīng)形成一個(gè)相對完整的體系。就專業(yè)培養(yǎng)上，公共政策碩士已經(jīng)成為與公共行政碩士相并列的專業(yè)學(xué)位。而公共行政學(xué)只把公共政策看作是公共行政理論體系的一個(gè)組成部分，公共行政學(xué)還研究公共政策以外的行政現(xiàn)象。
�。ㄋ模┕残姓䦟W(xué)與公共事務(wù)學(xué)、公共事業(yè)管理、公用事業(yè)管理。國內(nèi)學(xué)者一般將Public Affairs翻譯為公共事業(yè)，公共事業(yè)管理對應(yīng)的英語翻譯是Administration of Public Affair或者M(jìn)anage。merit of Public Affair。公共事務(wù)，是指涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的那些社會事務(wù)，具體言之，在一個(gè)社會中，公共事務(wù)是企業(yè)和個(gè)人家庭所不愿做也不能做，但又是既對整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，也對社會全體公民基本生活來說必不可少的事務(wù)，而且，這里的共同利益，一方面是指體現(xiàn)全體公民長遠(yuǎn)利益的事務(wù)，另方面也是體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的全局利益因而是全體公民都十分關(guān)注的事務(wù)。公共事務(wù)是社會分工的產(chǎn)物，它在私人事務(wù)的基礎(chǔ)上集中了社會中所有公民共同關(guān)注的事務(wù)而形成，因而雖然公共事務(wù)與私人事務(wù)存在著排斥性，但更多的具有互補(bǔ)性。公共事務(wù)的范圍廣泛，從勞動管理到國防、行政、治安等國家事務(wù)，以及法律事務(wù)、藝術(shù)、教育、科學(xué)等都在其中，且其范圍隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷變動。[8 74曲公用事業(yè)只是公共事務(wù)的組成部分。公用事業(yè)大致而言是指為公眾或不特定的多數(shù)人提供產(chǎn)品或服務(wù)，或由他們使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。在我國現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章中，對公用事業(yè)及其范圍有著不同的界定。
公共行政學(xué)與公共事業(yè)管理學(xué)之間既有聯(lián)系亦有區(qū)別。兩者的區(qū)別表現(xiàn)在：公共行政學(xué)聚焦于行政現(xiàn)象;公共事業(yè)管理學(xué)聚焦于公共事業(yè)的安排、生產(chǎn)和提供。公共行政學(xué)主要關(guān)注政府;公共事業(yè)管理廣泛地關(guān)注與公共事業(yè)有關(guān)的公共部門和公共組織。公共事業(yè)管理更加側(cè)重于具體的公共事業(yè)的專業(yè)管理;公共行政學(xué)則關(guān)注行政現(xiàn)象的所有側(cè)面。兩者聯(lián)系是非常緊密的：
（1）公共事業(yè)管理和公共行政都為社會提供制度、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
�。�2）公共行政學(xué)研究和公共事業(yè)管理對行政現(xiàn)象的研究是一般和特殊的關(guān)系。公共行政學(xué)所研究的公共行政現(xiàn)象廣泛地存在于公共領(lǐng)域，公共事業(yè)管理做為公共領(lǐng)域管理的內(nèi)容之一，也不例外。換言之，公共行政學(xué)從一般的角度研究行政現(xiàn)象，總結(jié)行政現(xiàn)象的一般規(guī)律，抽象層次和原理的使用范圍較廣;公共事業(yè)管理則從特殊的角度研究行政現(xiàn)象，總結(jié)公共事業(yè)管理過程中的行政規(guī)律和原理，抽象層次和原理的適用范圍較窄。公共行政學(xué)主要研究行政現(xiàn)象的理論和各個(gè)側(cè)面，公共事業(yè)管理則研究公共事業(yè)領(lǐng)域的行政現(xiàn)象和非行政現(xiàn)象。
四、公共管理學(xué)科的新體系構(gòu)想
按照本文的定義模式，公共行政學(xué)與公共管理學(xué)的最大區(qū)別是行政關(guān)系 這一項(xiàng)。最初，行政關(guān)系被看成是政治學(xué)領(lǐng)域研究的分支學(xué)科，所以最初公共行政學(xué)被當(dāng)成法學(xué)政治學(xué)的分支學(xué)科;后來人們主要從管理學(xué)的角度研究行政關(guān)系，公共行政學(xué)被歸之于管理學(xué) 公共管理學(xué)的分支學(xué)科。根據(jù)公共行政、公共管理、公共政策、公共事業(yè)等學(xué)科的曲折、交疊的發(fā)展歷史，筆者繪制了如下的公共管理學(xué)科圖。
從圖1可見，（1）公共管理學(xué)可以分為通論性的研究和專門領(lǐng)域的研究。公共行政學(xué)是公共管理學(xué)一級學(xué)科的通論性課程。（2）專門領(lǐng)域的研究可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)加以分類：如果按照主體進(jìn)行分類，可以分為政府管理、非政府公共部門管理、公民和民主管理。如果按照專業(yè)分類，則專業(yè)通論性的課程是公共事業(yè)管理，具體專業(yè)領(lǐng)域的管理包括教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理、社會保障、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新等等。比如公共行政學(xué)、公共事業(yè)管理、衛(wèi)生事業(yè)管理、衛(wèi)生事業(yè)信息管理、衛(wèi)生事業(yè)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)就是一個(gè)從通論性、理論性逐步向?qū)I(yè)性、技術(shù)性過渡的譜系。公共管理學(xué)的研究不能只停留在通論上，也不能只重視技術(shù)細(xì)節(jié)，而應(yīng)該綜合集成各方面的專家，將通論和技術(shù)連接起來，解決本來就關(guān)乎公共又細(xì)致人微的公共管理問題。（3）按照理論要素分，則可以分為公共管理學(xué)歷史研究、公共政策學(xué)、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門人力資源管理、公共部門預(yù)算管理、公共部門會計(jì)管理、公共部門組織理論、公共部門領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、公共部門管理法律基礎(chǔ)等等。公共管理學(xué)科的主導(dǎo)視角是管理學(xué)視角，但是也不排除用其它學(xué)科的視角來分析公共管理現(xiàn)象。
另外，公共管理學(xué)科體系中的按理論要素分類劃分和按專業(yè)領(lǐng)域分類和按主體分類并不是簡單的并列關(guān)系。比如：公共政策是公共管理過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，被劃分到理論要素類。如果涉及到專業(yè)領(lǐng)域的公共政策則與公共管理專業(yè)領(lǐng)域的研究形成交叉，產(chǎn)生專業(yè)領(lǐng)域的公共政策研究�？梢娺@一學(xué)科體系是問題導(dǎo)向的、多學(xué)科支撐的、開放的體系。問題導(dǎo)向集中體現(xiàn)在按照專業(yè)領(lǐng)域分類的公共管理專業(yè)性研究這一模塊。專業(yè)領(lǐng)域的多樣性和復(fù)雜性也確保了體系的開放性。借鑒多學(xué)科的知識，形成理論要素知識模塊，共同解決公共管理不同主體和不同專業(yè)領(lǐng)域的問題，亦很好地體現(xiàn)了這一體系的開放性。
在這一體系中，公共行政學(xué)是公共管理一級學(xué)科的通論性研究。有兩個(gè)原因：其一，在公共管理的三大主體中，核心是政府，并且政府會廣泛地影響其它主體。公共行政學(xué)就是從政府出發(fā)，從政府這個(gè)核心人手，研究政府自身管理、政府外部關(guān)系的管理以及政府通過公共政策推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。換言之，公共行政學(xué)是公共管理的研究的公約數(shù)，具有通論性，是理解專業(yè)領(lǐng)域公共管理的靈魂，但不具體涉及專業(yè)領(lǐng)域公共管理的具體研究。其二，公共行政以行政現(xiàn)象為核心，一方面可以有效地將公共管理與法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科區(qū)分開來。另一方面，公共行政學(xué)研究行政現(xiàn)象時(shí)，往往采用多種研究的視角和途徑，包括政治的、管理的、法律的和技術(shù)的等等，這可以有效地整合公共管理學(xué)科發(fā)展的歷史和邏輯，為公共管理一級學(xué)科的研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
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