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關(guān)于解決擱荒土地問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告
最近，我們深入到蘇仙石、汪崗、河鳳橋、鄢崗4個(gè)南中北不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注的土地撂荒和如何搞好土地流轉(zhuǎn)、解決棄耕撂荒問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)查研究�，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：
一、基本情況
蘇仙石、汪崗、河鳳橋、鄢崗4鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有68個(gè)行政村，953個(gè)村民組，總?cè)丝?22914人，總耕地面積111531畝。外出務(wù)工人員33452人，流轉(zhuǎn)土地面積17140畝，占計(jì)稅耕地面積15.4%，撂荒面積3500畝，占計(jì)稅耕地面積3.14%。其中，走訪的蘇仙石鄉(xiāng)蘇仙石、汪崗鄉(xiāng)汪崗、河鳳橋鄉(xiāng)趙棚、鄢崗鎮(zhèn)汪寨4個(gè)行政村，總?cè)丝?314人，總耕地面積7917畝，外出務(wù)工人員2892人，舉家外出人口500人，占外出務(wù)工總?cè)丝诘?7.3%。河鳳橋鄉(xiāng)趙棚村、蘇仙石鄉(xiāng)蘇仙石村無(wú)撂荒面積，汪崗鄉(xiāng)汪崗村撂荒面積60畝，占該村計(jì)稅面積的6%；鄢崗鎮(zhèn)汪寨村撂荒面積100余畝，占該村計(jì)稅面積的3%。
二、土地流轉(zhuǎn)遵循的原則和形式
㈠土地流轉(zhuǎn)工作所遵循的原則
4鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)行政村在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，主要依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》開(kāi)展流轉(zhuǎn)工作。
一是堅(jiān)持自愿原則。以土地承包合同管理為抓手，明確承包土地方在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，堅(jiān)持平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，鄉(xiāng)村組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。
二是堅(jiān)持有償原則。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償采取三種計(jì)價(jià)方式，即現(xiàn)金、實(shí)物計(jì)價(jià)或代交農(nóng)業(yè)稅等，流轉(zhuǎn)后收益歸新承包方所有。
三是堅(jiān)持鄉(xiāng)村組織服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)工作的原則。在堅(jiān)持自愿、有償原則基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村組織積極做好土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)工作，主動(dòng)、公正、及時(shí)的調(diào)解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，為土地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮土地資源效益，搞好服務(wù)。
㈡土地流轉(zhuǎn)的形式
�、贝�
主要是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，把承包經(jīng)營(yíng)的土地自主流轉(zhuǎn)給父母、兄弟姐妹、親戚、朋友、鄰居代耕，由流轉(zhuǎn)方和代耕方議定雙方的權(quán)利和義務(wù)，戶族主事人為監(jiān)證人，這種形式口頭協(xié)議的居多。另一種代耕形式，流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)，一般在1—3年，流轉(zhuǎn)方和代耕方共同面議代耕期間雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成共識(shí)后，形成文字合同，由村委會(huì)或村民小組監(jiān)督合同的實(shí)施，這種形式比較規(guī)范，很少引發(fā)矛盾和糾紛。再一種代耕形式是土地承包戶外出一年以上較長(zhǎng)時(shí)間未回，既沒(méi)明確放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，又沒(méi)請(qǐng)人代耕，土地撂荒。為解決撂荒問(wèn)題，由村委會(huì)出面，在明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的情況下，借鑒自主協(xié)商流轉(zhuǎn)代耕的約定條件，明確代耕方的權(quán)利和義務(wù)，向本村村民發(fā)出代耕邀請(qǐng)，自愿應(yīng)邀代耕者確定后，由村民小組與代耕方簽訂合同，村委會(huì)為鑒證單位。
�、仓匦掳l(fā)包。
主要指在保持執(zhí)行土地承包政策和穩(wěn)定的前提下，對(duì)已農(nóng)轉(zhuǎn)非或到異地務(wù)工經(jīng)商長(zhǎng)期定居，舉家戶口遷移且自愿主動(dòng)交回土地，以及自愿放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和“死亡戶”無(wú)法定繼承人的土地，由村委會(huì)、村民小組收回土地，按《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定重新發(fā)包。側(cè)重向種糧大戶和種糧能手集中，向規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展。
�、侈D(zhuǎn)包或租賃。
戶主無(wú)力經(jīng)營(yíng)或者不愿經(jīng)營(yíng)，將其承包的土地轉(zhuǎn)包或租賃給他人經(jīng)營(yíng)，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和承擔(dān)的義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，流轉(zhuǎn)后承包人給原土地戶主一定的承包費(fèi)，限定一定的承包期，雙方簽訂正式書(shū)面合同或協(xié)議。
�、醋栽笓旆N。
土地承包戶全家外出或異地定居，原土地承包沒(méi)有履行任何流轉(zhuǎn)手續(xù)，既沒(méi)轉(zhuǎn)包，也沒(méi)有口頭協(xié)議找人代耕，被其他群眾撿種，撿種戶自愿承擔(dān)土地承包戶的義務(wù)，替交農(nóng)業(yè)稅、水費(fèi)等。
三、土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題和土地撂荒的主要原因
㈠土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題
�、蓖恋亓鬓D(zhuǎn)的主要依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》，政策范圍寬，在土地流轉(zhuǎn)中針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，缺乏具體辦法和細(xì)則，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，不規(guī)范，很容易引發(fā)矛盾。在我們調(diào)研的4鄉(xiāng)鎮(zhèn)4村的土地流轉(zhuǎn)面積中，多數(shù)無(wú)正式文書(shū)字據(jù)，大多都是口頭“君子協(xié)定”，有的甚至連見(jiàn)證人都沒(méi)有，流轉(zhuǎn)隨意性較大，引起糾紛時(shí)有發(fā)生，遺留問(wèn)題較多。
�、灿捎谕恋亓鬓D(zhuǎn)無(wú)實(shí)施細(xì)則，出現(xiàn)了有人種田無(wú)人承擔(dān)稅費(fèi)、水費(fèi)等現(xiàn)象。承包合同明確農(nóng)業(yè)稅是按面積計(jì)稅由承包戶上繳，流轉(zhuǎn)后，有些戶主之間沒(méi)明確的義務(wù)，農(nóng)業(yè)稅、水費(fèi)等上繳出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，撿種戶的義務(wù)更為含糊。因而增加了鄉(xiāng)村干部的工作量，也給村委會(huì)經(jīng)濟(jì)加大了負(fù)擔(dān)。
�、惩恋亓鬓D(zhuǎn)多數(shù)期限較短，新承包戶有的存在著短期行為，只顧流轉(zhuǎn)期間的種天收成，不維護(hù)原承包戶責(zé)任范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)和管理，造成農(nóng)田水利設(shè)施疲勞使用，常年失修。有的原本是能灌能排、旱澇保收的高產(chǎn)基本農(nóng)田，變成了靠天收的低產(chǎn)田。
⒋由于流轉(zhuǎn)隨意性大，從一定意義上來(lái)講，土地流轉(zhuǎn)并沒(méi)有轉(zhuǎn)向種田能手和種田大戶形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，機(jī)械耕作，農(nóng)業(yè)技術(shù)難以推廣，勞動(dòng)生產(chǎn)率難以提高，經(jīng)濟(jì)效益仍很低下。
㈡土地撂荒的主要原因
�、笔袌�(chǎng)因素。從目前的情況來(lái)看，仍存在著“谷賤傷農(nóng)”潛在因素，主要表現(xiàn)在種籽、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料漲幅過(guò)高，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本過(guò)高，國(guó)家的直接補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策被農(nóng)資漲價(jià)所擠占，種糧收益甚微。
�、菜O(shè)施不配套因素。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，農(nóng)村兩工至今年取消，鄉(xiāng)村公共建設(shè)資金基本沒(méi)有，加之去年的特大洪水災(zāi)害，水毀十分嚴(yán)重，一些水利設(shè)施無(wú)力修復(fù)，導(dǎo)致有些田塊難以流轉(zhuǎn)。
�、澄恢闷б蛩�。部分“高膀田”、“脊背田”、“過(guò)水田”、“雞叨畜害田”、“水打沙壓田”等位置偏僻、自然條件較差田塊，種植農(nóng)作物收成較差而無(wú)人愿意接受流轉(zhuǎn)承包，造成了土地撂荒。也有極少數(shù)“難纏戶”外出務(wù)工，田地撂荒，無(wú)人敢接受流轉(zhuǎn)耕種。
四、做好土地流轉(zhuǎn)、解決撂荒問(wèn)題的思考與建議
搞好土地流轉(zhuǎn)，解決撂荒問(wèn)題，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村的一項(xiàng)重要工作，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保護(hù)農(nóng)民利益的系統(tǒng)工程。因此，要全面分析和認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)工作的形勢(shì)，在實(shí)踐中認(rèn)真剖析土地撂荒問(wèn)題的關(guān)鍵所在，拿出針對(duì)性的解決辦法，這是至關(guān)重要的。
第一，黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委、政府十分重視“三農(nóng)”工作，今年中央發(fā)了1號(hào)文件，制定了一系列讓農(nóng)民得實(shí)惠的政策措施，加上糧價(jià)回升，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，土地撂荒問(wèn)題得到有效遏制，并呈現(xiàn)出不少農(nóng)戶競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)包撂荒土地的良好現(xiàn)象，這是主流。
第二，要正確看待撂荒現(xiàn)象。在推進(jìn)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快農(nóng)村非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不可避免地出現(xiàn)少量土地撂荒現(xiàn)象，是事物發(fā)展客觀規(guī)律的必然。大量農(nóng)村剩余勞力向城鎮(zhèn)集聚，有力的促進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷發(fā)展，這正是發(fā)展的方向。
第三，要發(fā)揮基層組織在土地流轉(zhuǎn)工作中的重要作用。從我們調(diào)查的情況看，充分發(fā)揮和依靠基層組織在土地流轉(zhuǎn)工作中的作用十分重要。在我們實(shí)地調(diào)查的4個(gè)行政村中，蘇仙石和趙棚2個(gè)村通過(guò)深入細(xì)致工作和有序流轉(zhuǎn)，無(wú)撂荒現(xiàn)象。事實(shí)說(shuō)明，只要基層領(lǐng)導(dǎo)重視執(zhí)行政策，聯(lián)系實(shí)際，做深入細(xì)致工作，撂荒問(wèn)題是一定能夠解決好的。河鳳橋鄉(xiāng)趙棚村是產(chǎn)糧大村，年產(chǎn)糧食在100萬(wàn)公斤以上，出售商品糧23萬(wàn)公斤。這個(gè)村外出務(wù)工850人，占全村總?cè)丝诘?2%。為了解決撂荒問(wèn)題，村組干部帶頭接受種植流轉(zhuǎn)土地，支書(shū)劉元州帶頭承接流轉(zhuǎn)土地22畝，陳灣組組長(zhǎng)李家擴(kuò)承接流轉(zhuǎn)土地40畝。目前該村承種流轉(zhuǎn)土地20畝以上的大戶有5戶，10畝以上的20余戶，10畝以下的90余戶，正朝著土地規(guī)�；�(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，在播種、收割季節(jié)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化也派上了用場(chǎng)。
為了進(jìn)一步搞好土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)解決土地撂荒問(wèn)題，確保土地流轉(zhuǎn)健康有序地開(kāi)展，提高土地資源的開(kāi)發(fā)效益，綜合我們調(diào)查情況，特提出以下幾點(diǎn)建議：
�、苯⒑屯晟仆恋亓鬓D(zhuǎn)機(jī)制。隨著農(nóng)村勞力外出的不斷增加，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也不斷擴(kuò)大，正確、及時(shí)、具體地處理好流轉(zhuǎn)中的新矛盾、新問(wèn)題，促進(jìn)土地資源得到有序合理開(kāi)發(fā)利用，提高土地資源對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)率，建議上級(jí)政府，盡快出臺(tái)“土地流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法”或“細(xì)則”，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，使土地流轉(zhuǎn)有章可循，以利基層有序、合理、合規(guī)、依法做好土地流轉(zhuǎn)工作。
�、布訌�(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，建立有效的國(guó)家、集體、個(gè)人對(duì)公共設(shè)施管護(hù)的聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制。我縣地處長(zhǎng)江流域的過(guò)渡帶，災(zāi)害性氣候條件，對(duì)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收有著直接的影響，從建國(guó)以來(lái)的歷史資料看，旱澇災(zāi)害年年有，三年一大旱五年一洪災(zāi)，幾乎已成規(guī)律。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民減負(fù)增效和取消“兩工”的政策落實(shí)，鄉(xiāng)、村對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)和維修的調(diào)控能力減弱，國(guó)家雖然用了很大財(cái)力，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，但投向主要用在重點(diǎn)工程和急需建設(shè)的大工程上，中小工程和配套工程一家一戶難以辦到。因此，建議建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)公積金制度�？h鄉(xiāng)財(cái)政每年從年度預(yù)算中拿一定比例預(yù)算資金作為農(nóng)田水利建設(shè)基金。村級(jí)農(nóng)田水利基金來(lái)源：一是建議國(guó)家今后適當(dāng)提高種糧直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，明確一定比例，作為農(nóng)田水利建設(shè)基金；二是村有集體經(jīng)濟(jì)收入的，拿出一定比例，作為村級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)基金，取之于農(nóng)用之于農(nóng)，建立專帳和群眾民主理財(cái)小組、基金使用監(jiān)督小組，加上一事一議，保證現(xiàn)有水利設(shè)施的維修管護(hù)和永續(xù)使用。
⒊我縣境內(nèi)鲇魚(yú)山和鐵佛寺兩座大中型水庫(kù)，原來(lái)對(duì)灌區(qū)實(shí)行收取基本水費(fèi)和實(shí)用計(jì)量?jī)煞N水費(fèi)。根據(jù)這次調(diào)研基層干群的反映，建議降低或取消基本水費(fèi)，只收取計(jì)量水費(fèi)，實(shí)行計(jì)量計(jì)價(jià)用水制，誰(shuí)用水誰(shuí)付費(fèi)，減少土地流轉(zhuǎn)中基本水費(fèi)難以收繳的實(shí)際困難，減輕灌區(qū)不用水也要按田畝交基本水費(fèi)的負(fù)擔(dān)。
�、凑D規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)，穩(wěn)定農(nóng)資價(jià)格。建議政府的職能部門重點(diǎn)要對(duì)種籽、農(nóng)藥、化肥等主要農(nóng)資生產(chǎn)廠家或企業(yè)嚴(yán)格價(jià)格控管或給予適當(dāng)補(bǔ)貼，防止農(nóng)資價(jià)格上漲，降低種糧成本，確保種糧農(nóng)民的實(shí)際利益和效益。
⒌采取切實(shí)有效措施，解決農(nóng)民和基層組織“三角債”的歷史問(wèn)題。據(jù)我們調(diào)查，鄢崗鎮(zhèn)22個(gè)行政村，只有3個(gè)村不負(fù)債，有19個(gè)村群眾欠村的要不上來(lái)，村里欠貸款無(wú)力償還。我們實(shí)地考察了汪寨村，群眾欠村的農(nóng)業(yè)稅、水費(fèi)等達(dá)70萬(wàn)元，村里欠貸款加利息達(dá)80萬(wàn)元。類似這樣的情況在全縣較為普遍。村級(jí)組織負(fù)債累累壓力大影響正常工作，有的村為付欠貸利息，村干部連經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)的工資都領(lǐng)不到或領(lǐng)不全。
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