我國公立中小學內部治理結構的現狀調查報告
“推進教育治理體系與治理能力現代化”成為當前教育政策的熱門話語，也強烈沖擊著一線實踐者的教育理念與教育行動。在實踐中，當課程體系、教學方式、信息技術、師生素養等變革元素在學校場域中激烈碰撞時，學校治理結構就必須做出相應的調整與回應。然而，目前我國公立中小學內部治理結構的現實樣態究竟如何?存在哪些突出問題?帶著這些疑問，我們對東、中、西部140所公立中小學的校長和教師進行了問卷調查，了解他們對學校內部治理結構的認識和態度、獲知所在學校內部治理結構的現狀及存在的問題。
問卷調查以我國東、中、西部140所公立中小學的校長和教師為對象，共發放調查問卷1500份(其中，校長卷140份，教師卷1360份)，回收1338份，回收率為89.2%，剔除無效問卷后，共回收有效問卷1230份，有效率為82%。調查問卷回收后，課題組按照統一的編碼方式和錄入說明錄入數據，經過核實、整理后的數據采取SPSS19.0軟件包進行數據處理和相關統計分析。
1調查結果
根據數據處理結果，關于我國公立中小學內部治理結構的現狀及問題有以下發現：
1.多數一線實踐者對學校內部治理結構的內涵認識存在偏差，提高治理結構的現代化水平較多停留在話語層面。
學校內部治理結構是指學校內部各利益主體在共同參與學校治理過程中所形成的法權關系及其運行機制，是各利益相關方的權力和責任在學校組織設計中的直接呈現。調查發現，在對學校內部治理結構內涵的認識上，41.5%的校長將學校內部治理結構直接等同于“學校的組織機構”，另有16.3%的校長認為學校內部治理結構就是“學校的領導體制”，僅有30.8%的受訪校長認為，學校內部治理結構是“學校組織體系及運行機制”。
在對教師的調查中也發現，對學校內部治理結構的內涵認識出現了“學校管理體制”“學校組織結構”“學校權力分配機制”“學校管理制度”“組織設置和制度”等多種理解，其中，認為學校內部治理結構就是“學校組織結構”的受訪者占比最高。
此外，校長對學校內部治理主體的.認識也是觀點各異，數據顯示，認為“校長”是學校內部治理主體的占11.4%，認為“校領導班子成員”是治理主體的占26.8%，認為“教師”是治理主體的占14.6%，認為“學生”是治理主體的占13.8%，認為校長、校領導班子成員、教師、學生、家長都是治理主體的占44.7%。這反映了實踐界對學校內部治理結構這一概念的認知誤差，亟待教育研究者和教育主管部門給予澄清。
2.多數校長具有變革學校內部治理結構的意愿，不同群體對學校內部治理結構現存問題的認識存在差異。
調研發現，64.2%的校長認為目前所在學校的內部治理結構“比較合理”，28.5%的校長認為“一般”，2.4%的校長認為“比較不合理”。在問及“您認為是否有必要對您學校的內部治理結構進行調整”時，近八成校長認為有必要對學校內部治理結構做出調整。
調研發現，在校長被問及“您認為目前學校內部治理結構中存在的主要問題”時，選擇“校長負責制落實不到位”的占28.6%，選擇“學校內部決策、執行、監督系統不能各司其職”的占22.2%，選擇“中層部門相互分離、效率不高”的占18.3%，占據前三位;此外，選擇“校長、黨委(總支)書記責權界限不清晰”“教師、學生和家長參與學校管理的程度不高”“學校管理制度不健全”的分別占15.4%、7.1%和5.1%。
通過對教師調研數據的分析發現，教師話語權旁落、治理結構難以滿足教育改革的要求、校長權力監督不力、行政與教學沖突、教代會形同虛設、依法治校難以實現、上下信息不對稱等也是學校內部治理結構存在的問題。
3.校長辦公會或校務委員會是公立中小學的決策機構，校長擁有最高決策權。
調查發現，公立中小學的決策機構是校長辦公會，對于設立校務委員會的學校，由校長、書記、副校長、副書記等成員所組成的校務委員會是學校決策機構，對學校日常的重大事項進行決策。從調查情況看，校長擁有學校的最高決策權，對于學校內部的一切日常事務以校長的意見為主，校長擁有學校內部的決策權、人事權、財產權、組織權、協調權和獎懲權等權力。
4.超九成學校都能定期召開教職工代表大會，教代會行使審議學校重大事項的職能。
調查發現，59.3%的公立中小學一學期召開一次教職工代表大會，30.1%的學校一年召開一次，另有10.6%的學校采取不定期召開的方式。教代會可以審議學校年度報告(占26.7%)、學校章程(占21.4%)、學校發展規劃(占19.2%)、教職工隊伍管理方案(占18.3%)等事關學校發展的重大事項，但對于與教職工利益直接相關的福利、教育教學改革方案和學校財務工作報告則較少獲得審議權，分別僅占9.7%、3.3%和1.6%。
5.教職工代表大會職能難以充分發揮，學校教代會本身缺乏科學的制度保障和實施程序是主要原因。
教師有參與學校管理的意愿，要求在專業發展自主權上有更多的要求，已不滿足于在學校中被動接受指令。但在公立中小學內部，現有的教代會難以幫助教師獲得他們的實際權利。調研發現，盡管教職工代表大會具有監督校長權力行使、并參與學校重大決策的職能，但在真正行使中，教代會一般很難有效參與學校的管理。作為教代會工作機構的學校工會，在閉會期間應承擔教代會的部分職能，但調查發現，“組織文體活動”成為了學校工會的主要工作職責，占63.29%。
對于學校教代會職權落實不到位的原因，45.5%的受訪校長認為是由于“教代會缺乏科學的制度保障和實施程序”，31.7%的校長認為是“相關法律法規不健全”所致，另有14.6%的校長認為是“教職工民主參與意識不強”
6.九成以上學校設有家長委員會，但家長委員會參與學校管理的渠道和范圍有限。
在被調查的公立中小學中，97.14%的學校設有家長委員會，僅有2.86%的學校目前還沒有建立家長委員會。進一步訪談發現，雖然很多學校都成立了家長委員會，但是家委會參與學校管理的渠道和范圍都十分有限，城市學校的家長委員會還多少參與一些學校管理事務，但僅限于提出意見和建議，并沒有實質性的權力。農村學校成立的家長委員會，“只是每學年定期的召開一兩次家長會，學校以班級為單位組織匯報一下學生的學習情況”。
7.多數校長支持學生參與學校民主管理。
調查發現，36.6%的受訪校長“比較支持”學生參與學校民主管理，10.6%的受訪校長表示“非常支持”，31.7%的校長選擇“一般”，另有21.1%的校長“比較不支持”學生參與學校民主管理。
8.全部受訪校長所在的學校都實行了校務公開制度，六成以上學校的校務公開內容由校行政會議決定。
校務公開是學校民主管理的重要內容，也是學校內部治理的重要環節。對于學校校務公開制度的執行情況，65.9%的受訪校長所在的學校“實行了校務公開制度，公開內容由校行政會議決定”，25.2%的受訪校長認為自己學校的“校務公開較為透明，真實性較強”。
2發展建議
針對目前公立中小學內部治理結構存在的問題，我們提出以下建議：
1.加強教育研究和政策宣傳，幫助一線實踐者走出認識誤區。
針對教育一線對學校內部治理結構認識模糊的問題，一方面要加強理論與實踐研究，澄清學校內部治理結構的諸多理論問題，總結實踐領域的先進做法和已有經驗;另一方面，教育行政部門要及時出臺指導意見，做好相關政策的解讀與宣傳工作。
2.建設民主、科學、專業化的決策機構。
公立中小學內部治理結構的基本框架是在政府引導和管理下，學校各利益相關主體共同參與，構建決策、執行和監督三權分離的學校治理框架。因此，作為決策機構的校務委員會應涵括與學校利益相關的各組織代表，作為學校內部最高權力機構，負責學校的全面管理。
3.設置高效、明晰、合理化的執行機構。
學校行政的高效運作只有在一職多能的機構中才能體現出來。就目前來看，我國公立中小學內部治理結構層次較多，但任務單一而且機械。需要建立“基層為主”的扁平式結構，加強組織內部成員的溝通與交流，實現學校內部組織中部門功能的多樣化。
4.構建簡潔、實效、制度化的監督機制。
在政府權力下放的同時，加強學校監督機構的建設是完善學校治理結構的必要手段和方式。一方面，要深刻認識黨組織在學校的地位和作用，切實加強黨組織的監督保障作用;另一方面，要進一步完善教職工代表大會的組織設計以及相關制度，細化教代會審議、監督的范圍、程序和方式，保障教代會職能能夠順利發揮。
5.加強校務公開，提升依法治校的能力和水平。
公立中小學在教師關心的重點、熱點、難點問題上要努力做到政策公開、過程公開和結果公開;同時，要在建設法治校園的基本理念的指導下，堅持依法行政，保證學校領導者在內的所有成員都能尊重法律法規，完善權力制衡與約束機制，形成決策、執行、監督相互分離、相互制衡的內部治理結構。(作者：劉永福，作者單位：中國教育科學研究院)