高速公路行業(yè)融資情況調(diào)研分析
一、高速公路行業(yè)現(xiàn)狀及投融資情況
高速公路作為政府提供的一種準公共產(chǎn)品，具有典型的資本密集型特征，資金投入數(shù)額巨大，占用時間長，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、自然和環(huán)境影響較大，投資風險較高。高速公路作為關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有較強的公益性，其目的主要是為社會公共需求服務(wù)，西方經(jīng)濟學(xué)界通常將其視為公共產(chǎn)品，在方便出行、改善投資環(huán)境、提高人民生活水平等方面發(fā)揮了積極的作用。長期以來，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于經(jīng)濟社會發(fā)展，并成為發(fā)展的瓶頸。1984年我國出臺了"貸款修路，收費還貸"政策用于促進高速公路建設(shè)，提出適當"貸款修路"，建成后"收費還貸"，以彌補政府投資的不足。這項政策實施以來，效果非常明顯，高速公路里程由起初的幾百公里，發(fā)展到了20xx年的4.54萬公里，交通長期制約經(jīng)濟發(fā)展的狀況得到緩解�？傮w來看，我國高速公路發(fā)展呈現(xiàn)以下態(tài)勢。
運輸能力增長較快。到20xx年底，全國公路營運汽車達802.58萬輛，比上年增加69.36萬輛。運輸量持續(xù)快速增長。20xx年全社會完成公路客運量186.05億人、旅客周轉(zhuǎn)量10130.85億人公里，分別比上年增加16.31億人和838.76億人公里。貨運量完成146.63億噸、貨物周轉(zhuǎn)量達9754.25億噸公里，分別比上年增加12.46億噸和1061.05億噸公里。高速公路主營業(yè)務(wù)收入達20xx多億元，居世界第一。分地區(qū)看，盈利水平高低依次為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)。在路網(wǎng)效應(yīng)漸趨顯現(xiàn)、車流量持續(xù)較快增長、計重收費普遍實施，高速公路行業(yè)景氣度持續(xù)向好，處于高投入期，20xx年公路建設(shè)資金仍以銀行貸款和地方自籌資金為主，所占比重比往年有所提高。全年公路建設(shè)到位資金5481.85億元，國內(nèi)貸款占40.7%，地方自籌占32.8%，所占比重比20xx年分別提高2.5個和0.9個百分點。在未來若干年我國經(jīng)濟保持年均增長8%的條件下，高速公路年均竣工里程需求在4000公里左右，20xx年總需求在6萬公里左右。預(yù)計20xx～20xx年間，全行業(yè)需投資0.5萬億～0.6萬億元，平均每年投資規(guī)模在1400億～1600億元左右。
目前，高速公路建設(shè)融資主要有以下幾種形式：
�。ㄒ唬┴斦䲟芸钣糜诠泛蛥^(qū)域干線公路建設(shè)。
�。ǘ┱魇哲囕v購置費稅。對所有購置車輛的單位和個人，征收車輛購置稅，資金納入國家財政預(yù)算管理。
�。ㄈ┱魇展佛B(yǎng)路費、客貨運附加費。
（四）貸款修路。1984年國務(wù)院作出了"貸款修路，收費還貸"的重要決定，允許通過集資或銀行貸款修建收費公路，并對通過收費公路（橋梁、隧道）的車輛收取過路過橋費，用于償還貸款。
�。ㄎ澹├觅Y本市場。積極利用國內(nèi)、國外兩個資本市場，采取轉(zhuǎn)讓公路收費權(quán)、發(fā)行企業(yè)債券和在境內(nèi)外發(fā)行股票等形式，拓寬融資渠道，籌措建設(shè)資金。
�。├猛赓Y，國家鼓勵利用境外金融機構(gòu)、經(jīng)濟組織或外國政府貸款建設(shè)公路。利用外資建設(shè)公路主要是兩個渠道：一是直接利用外資；二是利用外國政府貸款和國際金融組織貸款等。雖然我國高速公路建設(shè)投融資形式呈多樣化，但實際情況是以國內(nèi)貸款和自籌資金為主。
近年來，隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，我國政府承擔了許多社會和經(jīng)濟建設(shè)的職能，由于政府的預(yù)算收入和支出有限，因而單靠政府的財政預(yù)算很難進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，伴隨著政府投融資體制和財政預(yù)算體制的改革，為優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，降低政府負債的風險，許多省（區(qū)）市都成立了國有獨資或控股的高速公路投資企業(yè)，作為融資平臺，拓寬融資渠道，發(fā)揮杠桿作用，吸引更多的民間資本和國外投資來參與高速公路建設(shè)。
二、當前存在的問題
（一）融資渠道單一
在現(xiàn)有投融資體系下，高速公路建設(shè)的投資主體還不夠廣泛，資金主要來源于財政性資金、政府出面獲得的政策性和商業(yè)性貸款、政府收取的土地出讓費，以及依靠政府信用舉借的內(nèi)債和外債等。由于地方財力的有限性，政府只能更多地依靠銀行貸款等間接融資方式，缺乏直接融資手段，高速公路建設(shè)的大部分融資來源于負債融資。在項目運作上，政府通過財政撥付項目一定比例的資本金，然后以高速公路的收費權(quán)質(zhì)押，向商業(yè)銀行貸款，用于高速公路建設(shè)。項目建成后再用收費償還銀行貸款的本息，這種模式通常概括為"貸款修路，收費還貸"。但這種模式必須是在高速公路項目在其法定的收費年限內(nèi)（《公路收費條列》規(guī)定為30年）車輛通行費的收益大于項目財務(wù)費用的前提下，才能進入良性循環(huán)，否則高速公路項目在發(fā)揮其良好的社會效益的同時將政府將承擔巨額的負債。這也使得政府投資項目的資產(chǎn)負債率過高，這在一定程度上加大了政府投資項目的財務(wù)風險。
直接融資的'主要來源是證券市場，通過企業(yè)上市直接募集資金。到20xx年5月為止，全國收費路橋類上市公司已經(jīng)達到19家，諸多效益較好的高速公路已經(jīng)納入上市公司。但是在20xx年底，為規(guī)范高速公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，國家交通行政部門暫停了直接融資的審批。
�。ǘ┤谫Y環(huán)境不容樂觀
由于中央、省級財政性資金對高速公路投入不足，導(dǎo)致高速公路建設(shè)經(jīng)營公司的資本金嚴重不足或到位情況不好，高速公路的外部形象下降，無形資產(chǎn)貶值，失去了應(yīng)有的吸引力和投資盈利空間，這一問題在中西部尤為突出。高速公路投資大、建設(shè)周期長、回報率不高等特點，決定了國家投入應(yīng)是建設(shè)資金的主渠道，而這塊資金正逐年減少。
此外，針對當前投資規(guī)模依然較大，貨幣流動性過剩問題依然嚴重的情況，國家通過宏觀調(diào)控，控制商業(yè)銀行信貸規(guī)模，通過剛性的制度約束，限制了信貸投放的增長，對投資增長產(chǎn)生明顯的抑制作用。另外，20xx年、20xx年的連續(xù)7次加息，增加了資金使用的財務(wù)成本。近期，央行表示不排除央行再次提高存貸款利率的可能性。在這種背景下，一方面商業(yè)銀行的信貸規(guī)模受影響，放不出款；另一方面，承貸主體的財務(wù)成本屢創(chuàng)新高，使得目前還主要依靠信貸資金支持的高速公路行業(yè)的資金需求與供給存在較尖銳的矛盾。
（三）融資的系統(tǒng)風險
目前，高速公路舉債或融資主體不是完全意義上的市場主體，無項目決策權(quán)，但仍須按照政府部門的
規(guī)劃完成高速公路建設(shè)項目，滿足社會發(fā)展需要。由于地方政府融資的決策主體與這些投資主體間責權(quán)利模糊，由于舉債融資未完全納入地方政府債務(wù)總量，缺乏有效監(jiān)督制約機制，債務(wù)責任不與權(quán)利掛鉤，領(lǐng)導(dǎo)者借債和還債情況不考核、不評價，造成債務(wù)責任缺位，導(dǎo)致公路建設(shè)投資效益被忽視，甚至出現(xiàn)了形象工程和政績工程，工程建設(shè)資金的使用管理出現(xiàn)了嚴重問題。許多項目往往不具備經(jīng)濟可行性，回報率很低，但為使項目通過審批，項目可行性研究報告中的收益卻完全可以支撐項目。沒有誰去考慮融資、負債、收益的關(guān)系。政府不斷下達項目，高速公路公司不斷融資，企業(yè)運作的量化指標，如負債率、償債率等也無法操作，沒辦法對償債作統(tǒng)一的安排，一旦出現(xiàn)明顯的償債高峰期，并且償債額巨大，那么就可能爆發(fā)企業(yè)的債務(wù)危機和信用危機。
另外，高速公路融資的價格風險主要是服務(wù)價格，即通行費價格風險及其導(dǎo)致的收費額的變動風險。高速公路融資特別是銀行借貸融資均以通行費收費權(quán)和收入作擔保，而高速公路公司又不能像一般的公司按《公司法》規(guī)定具有產(chǎn)品（通行費價格）的定價權(quán)，通行費的初次定價或事后調(diào)價主要是政府（有關(guān)部門）決定，所以當初在融資談判臺上估計或約定的擔保金額往往難以兌現(xiàn)�，F(xiàn)在貸款是按工程進度和質(zhì)量驗收情況撥付，一些分段通車收取通行費的工程項目，經(jīng)常因估計的通行費價格與實際執(zhí)行的價格有差距，直接導(dǎo)致通行費收入下降，其履約質(zhì)量下降，信用度降級，使整個融資受阻甚至夭折。高速公路運營成本高，債務(wù)負擔重。據(jù)統(tǒng)計，截至20xx年底，全國收費公路（90%以上的高速公路收費）貸款余額為5900億元，貸款利息約500億元，而同期收費額僅400多億元，不足以支付貸款利息。因此，這些問題作為系統(tǒng)性風險，最后將全部集中到政府身上。
�。ㄋ模┤谫Y地區(qū)性差異大
東部高速公路伴隨經(jīng)濟發(fā)展起步早，發(fā)展快，車輛流量大，收益性好，已經(jīng)完成了資本的積累，總體上資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)已進入良性循環(huán)。高速公路建設(shè)市場發(fā)育較完善，相對融資渠道較寬廣，高速公路建設(shè)的融資比例達80%以上，其中地方自籌和企事業(yè)單位的資金比例占總投資的18%。而西部地區(qū)位于國家道路網(wǎng)的末梢，地質(zhì)條件復(fù)雜、經(jīng)濟欠發(fā)達和人口稀少，其工程造價高、收費價格低、車流量小的特點，使得投資者望而卻步。盡管國家的西部開發(fā)戰(zhàn)略加大了扶持力度，再加上自身融資能力差，融資渠道單一，高速公路建設(shè)的國家直接投資比例占將近30%，地方自籌比例僅為總投資的4.8%，只相當于東部地區(qū)的1/4。隨著新一輪的高速公路建設(shè)投資高峰期結(jié)束，"十五"時期公路建設(shè)貸款已開始進入還貸期，還貸任務(wù)很重，壓力大，一些地區(qū)的一些項目已經(jīng)出現(xiàn)了償還困難，甚至形成不良貸款。甚至有專家稱，國外20世紀70年代公路建設(shè)中出現(xiàn)的債務(wù)危機有可能在我國中西部地區(qū)出現(xiàn)。
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