法律服務調(diào)研報告
法律服務調(diào)研報告
改革開放以來，我國法律服務市場從生成、發(fā)育到壯大，為滿足我國民眾的法律需求，推進依法治國進程，建設法治國家起到了重大的推動作用。但是，在我國法律服務市場發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了一些嚴重影響其發(fā)展的問題，可以說已經(jīng)成為我國法治建設的一個重大障礙。
一、法律服務市場概述
法律服務市場是指為社會提供法律服務的中介機構和具有中介機構性質(zhì)的法律服務部門以及具有提供法律咨詢服務資質(zhì)的部門(含公民代理)進行法律服務活動的場所。這里講的中介機構和具有中介機構性質(zhì)的法律服務部門以及具有提供法律咨詢服務資質(zhì)的部門是指律師事務所(含法律援助機構)、基層法律服務所、法律咨詢服務機構和有民事行為能力的公民。法律服務市場監(jiān)督管理是指法律賦予司法行政機關對法律服務市場正常秩序行使監(jiān)督和管理的全部活動。
隨著國家法治化進程步伐的加快和政治體制改革的逐步深入，作為承擔法律服務職能的法律服務業(yè)面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。法律服務是投資軟環(huán)境的重要構成部分，屬于法治環(huán)境的內(nèi)容，投資者評價法治環(huán)境的優(yōu)劣，往往首先關注的是法律服務的狀況，我國要實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，就必須著眼于不斷改善法治環(huán)境，提高法律服務水平。因此，對當前法律服務市場進行考察，并研究加以改善的相應對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義。
二、當前法律服務市場存在的問題分析
近年來，我國法律服務業(yè)取得了較快的發(fā)展，法律服務主體在維護公民、法人合法權益、維護社會和諧穩(wěn)定等方面起到越來越重要作用，但考察我國目前法律服務市場的運行，仍存在一些不足與問題，有待進一步規(guī)范。
1、法律服務機構種類繁多
目前我國的法律服務機構主要有律師事務所；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立的法律服務所；公證機構；實際從事法律服務的社會咨詢機構；政府機關、社會團體設立的各類法律服務中心等。這些機構在法律服務市場中各顯其能，的確為老百姓提供了便利，然而為了爭奪案源，為了獲取更多的利益，有的法律服務機構不惜以夸大宣傳、大包大攬、惡意詆毀等不正當手段進行競爭，造成了我國法律服務市場諸侯林立的混亂局面。
2、法律服務主體多元化
由于我國法律服務機構種類繁多，致使法律服務主體也多元化，主要有律師、基層法律服務工作者、公證人員、各種社會法律咨詢機構人員等等�！�1〕
經(jīng)過一段時間的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在法律服務市場中，有很多不具有法律執(zhí)業(yè)資格的公民為當事人代理案件，他們憑借對法律知識的一知半解為當事人提供有償?shù)姆煞⻊�，并收取不菲的費用，嚴重擾亂了正常的法律服務市場秩序，使糾紛解決的社會成本大大增加。這些人員主要為在工商局登記注冊成立法律咨詢公司，以咨詢公司的名義開展法律咨詢活動，收取咨詢費、代書費，或者直接與當事人簽訂委托代理合同，以公民身份從事代理活動，收取代理費，有的甚至不在任何機關注冊登記備案，直接以公民身份為當事人進行代理活動，并私自收取代理費。
3、整體法律服務面過窄，法律服務專業(yè)化程度較低，與市場經(jīng)濟不相適應
目前我國法律服務市場主要集中在解決糾紛領域，而在糾紛的預防市場方面參與不夠，我國的法律服務市場還不能適應市場經(jīng)濟日益增長的法律服務要求的需要。
就律師個人來說，出于“生存”需要，無論是刑事案件，還是民事或其他類型的案件，不少律師幾乎是有什么接什么，接什么做什么。往往可能昨天從事刑事辯護，今天又辦理破產(chǎn)清算，明天也許是勞動糾紛代理，后天則可能是處理合同糾紛�？傊�，絕大多數(shù)律師面對激烈的市場競爭，總想把自己塑造成所謂的“復合型”律師，確切地說是“萬金油”律師，哪方面似乎都懂一點，但哪方面都不專不精。這種狀況作為初入門的律師可以理解，但對從業(yè)數(shù)年、甚至一二十年或更長時間的律師來說如果仍然還是門門懂、樣樣差的話，那就不行了。在知識競爭日趨激烈的今天，如果律師不樹立深鉆一兩門法律知識的觀念，不注重形成自己的專業(yè)優(yōu)勢，是很難適應形勢發(fā)展要求的。律師執(zhí)業(yè)活動中適用不正當手段違法亂紀，知法犯法，敗壞職業(yè)風氣的現(xiàn)象還比較嚴重�！�2〕就法律業(yè)務來說，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國內(nèi)外交流越來越頻繁，法律服務的內(nèi)容也不斷增加，涉外、金融、海商事、知識產(chǎn)權等方面的法律問題大量出現(xiàn)，這就需要一批律師專門從事高端領域的法律服務以適應新形勢的發(fā)展需要。
4、法律服務機構規(guī)模偏小，法律服務人員文化程度不高
我國法律服務機構的數(shù)量近年來雖然有了很大的發(fā)展，但普遍存在著規(guī)模偏小的問題。絕大多數(shù)的法律服務機構，包括大多數(shù)的律師事務所，仍然處在“小作坊”的層次，人數(shù)少、規(guī)模小、管理簡單不規(guī)范；從人數(shù)來看，大多數(shù)機構平均僅為10多人執(zhí)業(yè)。而律師事務所的性質(zhì)是雙重的，它既是法律服務的經(jīng)營者，又是律師的管理者�！�3〕有人根據(jù)我國律師事務所的執(zhí)業(yè)律師人數(shù)，將其劃分為三個不同的檔次：小型所為十人左右或以下，中型所為三五十人左右，大型所為七八十人左右，如果按這一標準，我國律師事務所大多數(shù)都是中、小型所，而其他法律服務機構的規(guī)模更小。
經(jīng)過對注冊律師學歷、教育背景等情況的調(diào)查，我國法律服務人員的文化素質(zhì)不高。學歷大多為大學本科學歷，且一半以上為非法律專業(yè)本科，不僅如此，他們知識結構相對單一，外語水平不高、金融知識掌握不夠，這在一定程度上限制了行業(yè)的發(fā)展。
三、存在問題的原因
1、立法缺陷為非律師的執(zhí)業(yè)提供了“合法性”保障
我國三大訴訟法均規(guī)定當事人的近親屬、親友具有訴訟代理或辯護資格，也就是說，法律允許非律師從事訴訟代理及辯護業(yè)務，但同時沒有相應的措施對其進行有效監(jiān)督，他們可以任意地向當事人收取服務費用。受利益驅(qū)動，非律師人員從事著大量的名為無償實為有償?shù)姆煞⻊栈顒�，而《律師法》�?3條規(guī)定明確規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人，不得以律師名義執(zhí)業(yè)，除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務�！睆倪@條可以看出，法律賦予有權從事有償?shù)脑V訟業(yè)務的只能是律師，其他人不得為牟取經(jīng)濟利益從事訴訟代理和辯護業(yè)務，立法上的缺陷顯而易見。
2、司法行政機關的執(zhí)法空白為非律師的發(fā)展提供了空間
在實踐中，許多從法官、檢察官職位上離任的律師，一離開原機關即開始從事訴訟業(yè)務，司法行政機關對這一部分人的執(zhí)業(yè)資格控制處于空白狀態(tài)�！堵蓭煼ā返�55條規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員以律師名義從事法律服務的，由所在地的縣級以上地方人民政府司法行政部門責令停止非法執(zhí)業(yè)，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下罰款。”從以上法律條文可以看出，只要當事人不以律師名義進行代理，司法行政機關處罰就沒有依據(jù)，自《律師法》頒布以來，因非法執(zhí)業(yè)受到處罰的人極少，由此可以看出，一些相關法律服務市場監(jiān)管部門難以嚴格執(zhí)法打擊違法執(zhí)業(yè)行為。
3、落后的訴訟觀念惡化了律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境
受我國傳統(tǒng)“人治”思想的影響，社會公眾認為“打官司就是打關系”，他們更愿意花錢請一個有關系的律師，這間接促使有的律師進行違規(guī)操作。律師在執(zhí)業(yè)中的實際地位相對低下，相當一部分人員對律師帶有偏見，認為律師就是為罪犯開脫罪責，妨礙了他們打擊犯罪和保護受害人的利益。一些政府機構和工作人員排斥乃至歧視律師的現(xiàn)象還廣泛存在，對律師的正當調(diào)查取證不予配合，甚至百般刁難。在行政事務中，盡管還存在著對律師職能的廣泛要求，但律師仍然很少有機會涉足。
四、當前法律服務市場規(guī)范化管理對策
要進一步發(fā)展與規(guī)范我國法律服務市場，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務，就應當從我國國情和法律服務的屬性出發(fā)，在借鑒國外有益經(jīng)驗的基礎上，立足當前，著眼長遠，以科學發(fā)展觀為指導，積極穩(wěn)妥地推進。為此，我們應該加強法律服務市場的監(jiān)督和管理,推進相關制度的改革，強化法律服務人員為全社會提供法律服務的職能作用，主要從以下幾方面入手：
1、完善不同法律服務主體業(yè)務范圍的法律規(guī)則體系
目前，我國對規(guī)范法律服務市場沒有統(tǒng)一的立法，許多實踐中執(zhí)行的相關規(guī)定散見于一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，以及各部門頒布的內(nèi)部文件中，規(guī)則數(shù)量繁多，制定主體不同，效力也不同，難以避免規(guī)則之間互相沖突的現(xiàn)象。例如，統(tǒng)一《律師法》與三大訴訟法對公民個人從事訴訟代理活動時能否收取費用問題。
要規(guī)范法律服務市場秩序，實現(xiàn)法律服務市場的真正價值，完善相關立法是最基本的對策。如可以逐步確立律師在刑事辯護、訴訟代理中的壟斷地位，建立律師壟斷刑事辯護、代理業(yè)務的制度。律師可以從事各級法院受理的民事、行政案件的代理，而法律工作者只能代理在基層法院審理的民事、行政案件。同時，要加大對法律服務人員的培訓、執(zhí)業(yè)資格認證和監(jiān)督管理，使其服務規(guī)范化。
2、進一步整頓法律服務市場，凈化法律服務執(zhí)業(yè)環(huán)境
在加強法律服務隊伍管理、整頓和規(guī)范法律服務市場活動中，公、檢、法、司法行政機關等部門要加強合作，共同擔負起法律服務隊伍建設和法律服務市場管理的重任，做到公正司法、公正執(zhí)法，努力改善社會法治環(huán)境，凈化我們的法律服務市場。
(1)嚴格訴前驗證制度。人民法院主審法官在開庭前，要嚴格查驗作為委托代理人的法律服務工作者和律師所持的公函、當事人的授權委托書和經(jīng)年檢注冊的執(zhí)業(yè)證，確認其身份并監(jiān)督其在業(yè)務范圍內(nèi)依法履行職務，杜絕無證、證件未經(jīng)當年年檢注冊或“兩證一書”不全的代理人參加訴訟。發(fā)現(xiàn)有手續(xù)不全或手續(xù)不符的訴訟代理人，主審法官應拒絕其參與訴訟活動，并將情況及時向司法行政機關通報，法律服務人員在代理訴訟過程中應主動配合，并相互監(jiān)督。
(2)實行案件代理(辯護)業(yè)務登記、追蹤調(diào)查制度。人民法院、人民檢察院、公安局執(zhí)法監(jiān)督部門應對承辦案件的代理人的有關情況作記錄，司法行政機關定期到各局院收集情況，并建立案件代理人臺帳，再根據(jù)臺帳進行追蹤調(diào)查。主要是抓“四查”：查代理人是否具有有償服務資格；查代理人員是否私自收案收費；查代理人的辦案質(zhì)量是否符合標準；查代理人是否有其他不法行為。通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，區(qū)別情況作出處理。
(3)嚴格法律服務機構及人員的“準入制”。成立律師事務所、法律服務所應符合嚴格的條件，司法機關要加強審查與監(jiān)督，禁止違規(guī)的法律咨詢機構濫設，對擾亂法律服務秩序的要清理整頓，加大懲處力度，凈化法律服務市場。律師和基層法律服務工作者，都要經(jīng)過國家組織的資格考試，其中律師必須參加十分嚴格的司法考試。但國家的資格考試僅僅是對考生法律專業(yè)知識的考察，要提高法律服務人員的綜合素質(zhì)，還要重視執(zhí)業(yè)前的培訓、考核和考察，堅持道德品質(zhì)有問題的人員不得進入法律服務隊伍的原則。
(4)建立健全法律服務人員執(zhí)業(yè)公示制度、服務質(zhì)量跟蹤反饋制度、責任賠償和不良執(zhí)業(yè)登記制度，大力推行掛牌服務和服務承諾，設立舉報箱和舉報電話，接受社會監(jiān)督。
(5)建立健全法律服務行業(yè)和從業(yè)人員信用等級考評體系和信用信息披露制度。通過對法律服務機構和執(zhí)業(yè)人員的相關信用信息的及時披露，為社會各界查詢法律服務機構信用信息提供服務。
3、依法為法律服務人員繳納社會保險，解決執(zhí)業(yè)者后顧之憂
法律服務機構應當依照國家和地方有關社會保障的政策和規(guī)定，為律師和法律工作者辦理社會保險，使其能安心從事法律服務工作，要糾正當前一些地方片面追求經(jīng)濟利益，在分配比例上過多的考慮個人利益或?qū)⑸绫ＹM交與個人，由個人決定是否繳納社保費的錯誤做法。為律師和法律工作者辦理相關的社會保險是當前利益與長遠利益、個人利益與社會利益的有機結合，意義重大，能切實解決律師和法律工作者的后顧之憂，使其老有所養(yǎng)。同時司法行政部門應當狠抓社會保障工作的落實，將保險納入法律服務機構年檢注冊的要件予以保障，對未辦理保險的法律服務機構，堅決不予注冊，并且向社會公開，確保法律服務隊伍的整體穩(wěn)定性，這是促進法律服務市場健康、有序發(fā)展的重要保障手段。
4、提高法律服務機構的自身管理水平
律師和法律工作者的專業(yè)特點對管理者提出了更高的要求，管理者既要熟悉法律，更要懂管理，做管理的行家里手，要加強對律師和法律工作者的日常管理，制定各項規(guī)章制度，如財務管理制度、案件登記制度、定期培訓制度，以制度管人，將制度落實到人。律師事務所要注重提高專業(yè)化管理水平，要有具體的規(guī)劃和目標，注重所內(nèi)的專業(yè)化分工，促進律師事務所在一個或幾個服務領域形成團隊力量，用集體智慧向社會提供專家型的、高水平的法律服務，并通過這種法律服務進一步擴大社會影響，吸引、凝聚一批學有專長的律師人才，從而進一步擴大律師事務所的規(guī)模，為律師事務所的發(fā)展提供更加豐富的人才資源。
5、推進律師行業(yè)協(xié)會為主的管理機制，建立一定規(guī)模的律師事務所
對律師實行行政管理和行業(yè)管理是律師行業(yè)的性質(zhì)決定的，是必要的，并符合我國目前的現(xiàn)實國情。律師體制改革后新的律師組織形式需要與之相適應的管理體制，司法行政機構與律師協(xié)會對律師的共同管理與監(jiān)督，能直接掌握律師工作的規(guī)律，適時指導律師工作。律師協(xié)會是行業(yè)管理的組織形式，由職業(yè)律師組成，更貼近律師和律師事務所的實際。實現(xiàn)以律師協(xié)會行業(yè)為主的管理，對于提高律師的社會地位，尤其是對于維護律師免受不正當?shù)母缮婧颓趾�，依法獨立�?zhí)業(yè)，顯得更有意義。必須看到，法律服務行業(yè)的規(guī)�；c專業(yè)化密不可分，愈來愈多的專業(yè)法律服務必須由專業(yè)團隊來運作，而只有規(guī)�；穆蓭熓聞账趴赡苣垡慌鷮I(yè)法律人才，承攬大型專業(yè)法律事務，實現(xiàn)專業(yè)團隊化。解決這一問題的惟一方法是建立規(guī)模所，要組織建立30-50人執(zhí)業(yè)的律師事務所，培植和刺激律師事務所的“品牌意識”、“精品意識”，在律師界形成拳頭，能夠集團作戰(zhàn)，能夠承攬各種訴訟與非訴訟案件，能在社會主義建設和經(jīng)濟全球化的浪潮中發(fā)揮更大的作用。
6、加強隊伍的整體素質(zhì)，提高法律服務水平
(1)加強思想教育引導2016年度法律援助工作調(diào)研報告2016年度法律援助工作調(diào)研報告。建立健全法律服務業(yè)的職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀律教育制度，堅持自律與他律相結合，治標與治本相結合的原則，綜合運用教育、紀律、法制等手段，引導法律服務人員把社會效益放在首位，自覺抵御“利益至上”的不良傾向。加強對律師和法律工作者的后續(xù)專業(yè)培訓和誠信教育，律師和法律工作者既是誠信制度的維護者,又是誠信制度的實踐者，因此，加強誠信宣傳、誠信教育和監(jiān)督是當務之急，必須抓緊抓實。
(2)加強專業(yè)教育培訓。通過分級培訓，提高法律服務人員的業(yè)務素質(zhì)；建立法律服務單位之間、法律服務單位與司法機關之間的聯(lián)系交流制度，取長補短，相互促進，實現(xiàn)共同提高。法律服務人員要注重自身專業(yè)知識的學習和提高，把學習當成一種與辦案同樣重要的日常工作，不斷提高自身的專業(yè)化水平。律師協(xié)會和管理部門還應經(jīng)常性地舉辦有關培訓班，為律師“充電”提供條件。
(3)進一步拓展法律服務新領域。法律服務單位要積極開拓非訴訟法律業(yè)務、涉外法律服務及其他高端法律服務，法律服務人員面向基層農(nóng)村社區(qū)，為社會主義新農(nóng)村建設提供優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務。鼓勵法律服務業(yè)積極引進懂法律、懂經(jīng)濟、懂外語的復合型、高層次人才，通過多渠道、多方式培養(yǎng)和集聚人才，為做大做強法律服務業(yè)奠定人才基礎。
7、不斷拓展律師參政的渠道
律師是國家重要的政治人才資源之一，他們從政具有專業(yè)上的優(yōu)勢，出于自身具備的基本的法律意識，一般都能夠提出自己的政治主張和政策建議，律師更多參與政治，可以通過職業(yè)群體的力量推動我國“依法治國”的進程，加快政治體制改革的步伐，促進法治環(huán)境的進一步改善。我們應更多考慮從制度上保證律師參政的廣度和深度，各級黨委政府都應當聘請律師作為法律顧問，形成在決定重大問題前必須進行法律咨詢的制度。我們應該促使更多的執(zhí)業(yè)律師運用自身的專業(yè)知識服務于國家政治生活，由“經(jīng)濟人”向“政治人”和“復合人”的轉變，加快司法改革步伐，推動整個社會政治、經(jīng)濟建設的發(fā)展。
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